广东省珠海市人大常委会


珠海市相对集中行政处罚权条例

(2005年5月27日珠海市第六届人民代表大会常务委员会第十次会议通过 2005年7月29日广东省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准)


第一章 总 则


第一条为规范相对集中行政处罚权的实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》及国家有关规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本市行政区域范围内相对集中行政处罚权的实施适用本条例。

第三条 本条例所称相对集中行政处罚权,是指依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，由城市管理行政执法部门（以下简称城管执法部门）相对集中行使有关行政机关的全部或者部分的行政处罚权。

第四条 相对集中行使行政处罚权的范围依国务院及省人民政府的决定予以调整，市人民政府应当在调整之后向社会公布。

行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使已经由城管执法部门行使的行政处罚权。



第二章 机构设置与职责



第五条 市、区城管执法部门按照其职责，行使相对集中的行政处罚权，查处违法行为，并对执法行为承担法律责任。

第六条 在未设置区城管执法部门的行政区域，市城管执法部门可以在该行政区域设置执法机构或者派出机构。

市城管执法部门可以按照专业执法领域设置执法机构。

第七条 市城管执法部门负责组织全市性的专项城市管理行政执法工作。

区城管执法部门认为难以查处的案件，可以提请市城管执法部门查处。因执法任务需要临时增加城管执法人员（以下简称执法人员）的，可以报请市城管执法部门予以调度。

执法人员执行公务时应当统一着装，佩戴执法证件；经城管执法部门负责人批准，可以根据需要着便装。





第三章 行政处罚的适用



第八条 城管执法部门在法定范围内行使行政处罚权时，应当根据违法行为造成的危害结果、违法行为的动机及手段、违法行为侵害的对象等情形确定处罚，确保行政处罚的公平和公正。

第九条 城管执法部门实施行政处罚时，有下列情形的，适用以下规则：

（一）行为人具有两个以上违法行为，并违反两个以上行政法律规范的，应当分别予以查处；

（二）两个以上违法行为人共同实施一个违法行为的，按照违法行为人在违法行为中所起的作用，在法定处罚范围内分别给予处罚；

（三）同一违法行为同时违反不同的行政法律规范，且都属于相对集中行政处罚权范围的，可以依照行政法律规范的效力来决定适用；

（四）同一违法行为同时违反不同的行政法律规范，各行政机关可以在各自职责范围内给予处罚，但是不得对同一违法行为给予两次以上罚款的行政处罚。

第十条 城管执法部门实施行政处罚，适用违法行为发生时有效的行政法律规范。违法行为有继续或者连续状态的，适用行为终了时有效的行政法律规范。法律另有规定的除外。



第四章 调查与取证



第十一条 对符合下列条件的，城管执法部门应当立案调查：

（一）违法事实存在；

（二）属于相对集中行政处罚权范围；

（三）依法应当给予处罚。

第十二条 执法人员调查取证，应当坚持及时、全面、客观、公正的原则，遵守以下规定：

（一）依照法定程序进行；

（二）执法人员不得少于两人；

（三）严禁以威胁、欺骗或者其他非法方法收集证据；

（四）对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，应当保守秘密。

第十三条 执法人员有下列情形之一的，应当回避：

（一）是本案的当事人或者是当事人的近亲属的；

（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；

（三）担任过本案的证人、鉴定人的；

（四）与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。

当事人认为执法人员有上述情形的，可以在行政处罚决定作出之前提出回避申请。

执法人员的回避，由其所属城管执法部门的负责人决定。在回避决定作出之前，执法人员不停止案件调查工作。

第十四条执法人员调查案件，收集证据，适用以下规定：

（一）可以查阅、调阅与违法行为有关的文件资料，调取文件资料的原件有困难的，可以复制；

（二）可以收集、调取与违法行为相关的原始物品；原物调取不便的，可以拍摄足以反映原物外形或者内容的照片、录像；

（三）可以对特定的物证和现场进行录音、录（摄）像，取得有关视听资料；

（四）可以对与实施违法活动有关的场所进行实地勘验，拍摄现场照片，制作现场勘验笔录，绘制现场图；

（五）在对违法活动进行现场调查时，在证据难以保全或者事后难以取得的情况下，可以对现场情况做书面记录，制作现场笔录,由当事人和执法人员签名或者盖章。当事人拒绝签名的，应当注明情况。

第十五条 执法人员可以向有关的单位和个人进行调查询问，制作询问笔录。询问未成年当事人及证人的，可以通知其监护人到场。

第十六条 执法人员可以进入正在发生违法行为的场所实施现场检查，收集违法证据，制止违法行为。

第十七条 当事人及其他有关人员对执法人员的调查、现场检查应当予以协助，拒绝执法人员实施调查、现场检查的，由城管执法部门处以二百元以上一千元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十八条 调查取证中，需要作技术鉴定的，城管执法部门可以指派或者委托具有鉴定资格的单位或者人员进行鉴定，出具鉴定结论。

需要鉴定或者检验的证据数量较大时，可以采取抽样取证的方式。

第十九条 执法人员收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经城管执法部门负责人批准，可以将证据先行登记保存。

对先行登记保存的证据，应当在七日内作出处理决定，逾期不作出处理决定的，视为自动解除。

第二十条 有以下情形之一的，经城管执法部门负责人批准并签发扣押决定书，可以对违法行为所涉及的财物予以扣押：

（一）适用先行登记保存不足以防止当事人销毁或者转移证据的；

（二）确有证据证明当事人转移财产逃避义务的；

（三）需要对证据予以保全的；

（四）发现有可能对人体健康、公共安全产生严重影响的物品。

与案件无关的物品，不得扣押。对扣押的物品，经查明与案件无关的，应当立即解除扣押。

第二十一条 实施扣押时，执法人员必须出示执法证件，交付当事人扣押决定书。当场实施扣押的，应当在二十四小时内补办决定书，送达当事人。

第二十二条 对被扣押的物品，应当会同被扣押物品当事人查点清楚，当场开列扣押清单一式二份，写明被扣押物品的名称、规格、数量、特征，由办案人员和被扣押物品当事人签名后，一份交给被扣押物品当事人，一份附卷备查。

第二十三条 对扣押的物品，城管执法部门应当在三十日内作出处理决定；情况复杂的，经城管执法部门负责人批准，可以延长十五日。逾期未作出处理决定的，应当退还给当事人。



第五章 决定与执行



第二十四条 城管执法部门应当妥善保管登记保存、扣押的财物，不得使用或者损毁，并及时查清事实，在法定期间作出处理决定。城管执法部门使用或者损毁登记保存、扣押的财物造成损失的，应当承担赔偿责任。

对容易腐烂变质及其他不易保管的物品，可以在拍照或者录（摄）像后委托有关部门变卖、拍卖，所得价款暂予保存，在法定期间作出处理决定。

因当事人下落不明导致案件事实无法查清，登记保存、扣押的财物无人认领的，城管执法部门可以在公告六十日后，予以没收，上缴国库。如有特殊情况，可以酌情延期处理。不宜变卖、拍卖的小额水果、蔬菜、鲜活产品和其他食品在公告四小时后，城管执法部门应当没收并妥善处理。

第二十五条有证据证明正在建设中的建筑物、构筑物或者正在进行中的装修工程属于违法建设、违法装修的，城管执法部门应当责令暂停违法建设、装修行为。当事人不暂停违法建设、装修行为的，城管执法部门可以强制拆除在建的违法建筑、装修，可以扣押相关建筑材料、物品、工具和设备。

对查明的违法建筑、装修工程，城管执法部门应当作出责令限期恢复原状并依法给予罚款的决定；规定期限内未恢复原状并缴纳罚款的，依法强制执行。

第二十六条 城管执法部门送达行政处理决定书，应当首先采取直接送达方式；无法直接送达的，可以委托或者邮寄送达。经采取上述送达方式仍无法送达的或者违法行为人难以确定的，可以公告送达。

采用公告方式送达的，城管执法部门应当通过公告栏、政府网站或者新闻媒体等方式进行。

第二十七条 城管执法部门对当事人作出行政决定之前，应当告知当事人作出行政决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。

对法律法规规定应当听证的事项，当事人、利害关系人依法要求听证的，城管执法部门必须组织听证。

第二十八条 城管执法部门依法做出立即改正、排除妨碍、限期拆除、恢复原状等行政决定，当事人逾期不履行的，城管执法部门可以自行或者委托没有利害关系的其他组织代为履行。代履行的费用由当事人承担。

当事人应当在强制拆除违法建筑物、构筑物或者其他设施前，自行搬出其财物。当事人未在规定的期限内搬出其财物的，城管执法部门应当对当事人的财物进行登记，制作物品清单，代为临时保管；当事人应当在强制拆除之日起三十日内到城管执法部门指定的地点领取。临时保管费用和因逾期未领取所造成的损失，由当事人承担。

第二十九条 城管执法部门收缴代履行费用，应当向当事人出具国家或者省统一制发的收据，由当事人到指定银行缴纳。当事人逾期不缴纳代履行费用的，城管执法部门依法申请人民法院强制执行。

代履行的费用标准根据物价管理部门依法确定的收费标准执行。

第三十条 当事人逾期不履行除罚款外的行政处理决定，又不能实施代履行的，城管执法部门可以处以五百元以下的罚款，并对原行政处理决定依法强制执行或者申请人民法院强制执行。

第三十一条 当事人对城管执法部门的行政处罚及其它行政处理决定不服的，可以依法提请行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。



第六章 协作与配合



第三十二条 相关行政机关应当按照各自职责，协同城管执法部门实施本条例，共同做好城市管理行政执法工作。

第三十三条 相关行政机关依法履行各自的行政管理及监督职责，不因行政处罚权的相对集中而改变。

城管执法部门对相关行政机关的行政管理及监督工作应当积极配合，相关行政机关在行政管理及监督工作中发现有需要处罚事项的，应当及时告知城管执法部门处理。

第三十四条 作出行政许可的行政机关在依法实施涉及相对集中行政处罚的行政许可事项时，应当在实施行政许可后，及时告知城管执法部门；城管执法部门在实施行政处罚后，应当及时告知实施行政许可的行政机关。

第三十五条 市人民政府应当建立城管执法部门与相关行政机关负责人联席会议制度，定期召开会议通报情况，协调工作关系；各相关行政机关应当确定固定的工作部门，负责与城管执法部门的日常业务联系。

第三十六条 市人民政府应当建立公安机关与城管执法部门的配合协作机制，切实保障执法人员的人身安全。

第三十七条 城管执法部门查处违法行为，需要征询相关管理部门专业意见的，相关管理部门应当出具书面意见。

第三十八条 城管执法部门在调查取证过程中，需要各相关主管部门提供审批资料或者其他证据材料的，各相关主管部门应当积极配合，不得收取任何查证费用。

第三十九条 城管执法部门行使行政处罚权时，当事人拒绝城管执法部门调查取证、不履行处罚决定，城管执法部门应当将相关情况告知相关行政机关，相关行政机关在法定职责范围内督促当事人履行义务。

第四十条 城管执法部门与相关行政机关要建立案件转办和办理情况反馈制度。按照各自职责确定案件管辖范围，不属于本行政机关管辖的案件，应当移送主管行政机关。受移送的机关应当在十日内将案件办理情况回复移送机关。

依法应当移送司法机关追究刑事责任的，城管执法部门应当按照相关规定将案件移送有管辖权的司法机关处理。

第四十一条 遇有城市管理领域的重大问题或者专项行动，需要各相关行政机关参与的，城管执法部门与相关行政机关可以联合执法，在各自职责范围内查处违法行为。

第四十二条 城管执法部门与其他行政执法部门在履行职责过程中有下述情形之一而不能自行协调时，由市人民政府法制部门进行协调：

（一）对同一事项都认为本部门具有或者不具有法定管理职责而发生争议的；

（二）对同一种违法行为都具有法定管理职责，需要就执法标准等进行协调的；

（三）需要就同一事项实行联合执法的；

（四）城管执法部门依法应当协助、配合其他执法部门的执法活动而不履行或者未能有效履行协助、配合职责的；

（五）城管执法部门应当依法移送案件而不移送，或者移送后有关执法部门应当受理而不受理的。



第七章 监督与责任



第四十三条市人民政府依照《广东省各级人民政府行政执法监督条例》实施行政执法监督，市人民政府法制部门负责办理行政执法监督的具体工作。

第四十四条 市人民政府行政监察部门对城管执法人员的违法失职行为实施行政监察；对违法失职行为可以提出监察建议或者作出监察决定，对相关责任人依法给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第四十五条 城管执法部门应当建立健全行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序；建立评议考核制和执法过错责任追究制；建立和完善接受群众和社会监督机制，加强对执法人员执法活动的监督。

第四十六条 城管执法部门或者执法人员违法实施行政处罚、违法进行检查、违法实施行政强制给当事人造成损失的，应当依法予以赔偿，对相关人员依法追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第八章 附 则



第四十七条 本条例自2005年10月1日起施行。



摘要：众所周知，公证活动是一种非诉讼法律活动，较之诉讼活动，没有经过辩论和质证程序，直接进入到认证程序。整个公证活动都是由公证员和公证机构主宰的，缺少外部力量的制衡，处于相对封闭状态。长此以往，公证员的思维方式必然呈现单一性等特征，因缺乏对公证对象的深度了解而导致错假证频发。认识公证活动的天然性缺陷，积极培养公证员抗辩性思维，应成为我们整个行业的共识。
关键词：公证、缺陷、抗辩性思维
法国著名启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中，用相当的篇幅（14-19章）系统地阐述了地理环境决定论，并在世界范围内产生了广泛的影响。孟德斯鸠认为，地理环境对居住在那里的人民的性格影响巨大，并进而影响到那里人民的生活方式、风俗习惯、宗教信仰、法律规定和社会政治制度。毋庸置疑，社会环境对人的影响也是巨大的，任何一种社会职业环境都会给其从业者打下深深的职业烙印。因而一个存在天然性缺陷的职业环境将会严重影响从业者的思维，进而影响着其在从业过程中的处事态度和效率。那么公证活动究竟有哪些特点，它会对公证员的思维方式产生哪些影响呢？
一、公证活动的天然性缺陷及对公证员思维方式的影响
我们把公证员职业环境和他的法律职业共同体律师、检察官、法官的职业环境做一比较，可以发现，律师、检察官、法官的职业环境处于相对开放的状态。以诉讼活动为例，他们在庭审中经历的是完整的辩论、质证和认证的过程。“作为程序正义的基本要求，必须给予各方当事人充分陈述其理由的机会并对他方当事人的论证提出反驳或质疑。由此，在诉讼证明中，对特定事实命题的证明已经不再是单纯的证实或证伪，而是证实与证伪交叠进行的论证活动。”①这个过程充满了抗辩性。迫使对立的双方或多方必须以严谨的工作态度和缜密的逻辑思维应对，追根究底，把问题厘清。否则在庭审过程中就会不能自圆其说。
而公证活动与诉讼活动相比较，则处于相对封闭的状态，是在没有抗辩的情况下进行的非诉讼证明活动，整个公证活动都是由公证员和公证机构主宰的，缺少外部力量的制衡。“公证证明是公证人对申请人所申请公证事项真实性的认定与宣告。……公证证明中，没有利益上的对立，没有主张事实命题的论证和反驳。既使是在有多方主体参加的合同、协议类公证中，权利义务的分配也是当事人协商一致后自决的结果。在合同关系中，各方当事人各取所需，互相依存。当事人在公证人面前互相附和，而不是互相反驳。从某种角度上讲，当事人相互附和的内容和形式正是公证人认识和证明的对象。因此，公证人对证明对象的认识是单向度的。公证证明活动中，公证人认识事物的方向被利益协调一致的当事人左右，他听不到反对者的声音。公证人所能做的，就是对自己看到的、听到的一切进行(法律上的)概括和记录。” ②公证员在执业过程中存在的缺陷或瑕疵，有时即使是常识性的，也有可能被有意或无意忽略。公证审批作为一种内部制约手段在很多时候流于形式，问题常常是在事后暴露。如在公证书使用过程中出了问题，引起当事人投诉，或在行业内部组织的质量检查时发现问题，而不是在过程中发现，往往无法弥补。更可笑的是有些所谓的行业潜规则，由于缺乏制约（当然也有利益驱动的因素）而长期存在。如金融公证领域公证员不与公证当事人见面的问题，在安徽省司法厅2012年开展的公证质量事故“零容忍”活动中，明确要求各地加以改正，居然遭到了不少公证处的抵制，问题之严重可见一斑。
综上所述，公证活动的天然性缺陷是公证员职业环境封闭、缺乏外部力量制衡。在这种职业环境下，公证员极易养成单一的、定向的、僵化的思维方式，这种思维方式在公证实践中危害极大，如不认真加以克服，则会阻碍公证事业的健康发展。
二、公证员执业过程中抗辩性思维的培养
本文的抗辩性思维中“抗辩”一词，是从诉讼法理论 “抗辩式诉讼”的概念中借用的。业界对这一命题没有统一说法，上海市东方公证处薛凡用的是“合理的怀疑”③，杭州市国立公证处徐小蔚用的是“假定思维”④，笔者所在的池州市九华公证处在其编写的《公证业务指引》中用的是“存疑意识”。笔者以为还是用“抗辩性思维”比较规范易记，并尝试给其定义如下：“抗辩性思维是指公证员在执业过程中，站在公证当事人、利害关系人或其代理律师的角度，审视自身公证程序是否合理并是否经得起质疑的换位思考的过程”。
培养抗辩性思维，对公证员提高办证质量，提升行业公信力，防范执业风险，具有重要的现实意义。那么公证员在执业过程中如何培养抗辩性思维呢？
（一）公证员应养成对每个细节进行经常性的自我质疑的习惯。
以遗嘱公证受理环节当事人填写公证申请表为例，如从抗辩性思维角度考量，就会发现以前我们习以为常的事情，现在有许多地方值得反思。我们可以设想，立遗嘱人在公证申请表上的签名，利害关系人如不承认而立遗嘱人又死亡了，死无对证怎么办？假如立遗嘱人不会签字，在公证申请表上盖的是私章，公证后立遗嘱人或利害关系人不承认是立遗嘱人盖的章又怎么办？因为私章随处可刻。假如立遗嘱人是捺手印的，而公证员又提取了其供比对的10个指印，立遗嘱人死亡后，利害关系人不承认又怎么办？因为国家没有建立权威的、统一的指纹库，利害关系人完全可以怀疑指纹的真实性。当这些现象真的发生且因此诉至法院时，公证员又如何应对？在以后办证时如何去完善？
这种经常性的自我质疑，对公证员抗辩性思维的培养具有很好的作用。
（二）以抗辩性思维理念制定处内相关业务规定并严格执行，力求将待证事项“包圆”，不留隐患。
笔者所在的池州市九华公证处在遵守相关法律、法规及相关业务指导意见的基础上，结合公证实践，制定了一系列严格的规定，确保公证的真实性不被怀疑，有效地防范了错证假证的发生。例如我处对涉及财产处分的公证（如遗嘱和处分财产的委托书公证等）一律要求全程录像。对当事人提交的财产证明和身份证明一律核实，当事人提交的证据用复印件存档的，不但要求核对人在复印件上签名，还要求提交人也在复印件上签名。当事人在签收公证书时，我处要求对当事人低头签字和抬头动作各拍一张照片存档。公证人员外出核实的，要在核实地用数码相机拍张本人的照片存档自证。诸如此类的规定还有许多。这些规定在当时都高于司法部、中公协及省公协相关规则、细则及指导意见的规定和要求。以上规定都是在抗辩性思维指导下制定的，在实践中起到了很好的防范执业风险的效果，有的已被省公证协会在制定相关标准时采用。
(三)通过对典型案例的解剖，从反面吸取经验教训
省级以上的公证协会应组织力量编写公证投诉赔偿方面的典型案例，认真加以解剖，从中总结出一些带有普遍规律性的问题，编辑成册，供公证员学习、思考和借鉴。这些反面教材所起的警示作用是正面学习所不能替代的，对培养公证员抗辩性思维意义重大。
（四）加强学习，注重知识和经验积累，是培养抗辩性思维的基础。
公证员的抗辩性思维是建立在深厚的知识和经验基础上的。只有不断向书本和实践学习，眼界才能开阔，思维才能活跃而不至于僵化，才能避免“三种陷阱”，即疏忽大意的陷阱、恶意当事人所设置的陷阱，以及无知的陷阱⑤，从而最大限度地避免公证执业风险。
（五）运用抗辩性思维创新公证理念和思路
抗辩性思维极具创新性特点，公证员应当学会在办理公证过程中结合业务特点，立足实际，创新思路，破解公证难题。在确保公证合法性的前提下，高度重视公证核实工作，避免假证错证的发生。同时还应注意高科技手段在公证领域内的运用。只有不断创新公证理念和思路，才能增强公证的服务功能，提高公证的公信力。
三、结束语
公证活动是一种非诉讼法律活动，较之诉讼活动，没有经过辩论和质证程序，是在没有抗辩的情况下进行的非诉讼证明活动，处于相对封闭的状态，公证员在执业过程中因公证活动的天然性缺陷而易呈现单一的、定向的、僵化的思维方式，稍不注意，就会办错、假证，造成严重后果。因此培养公证员抗辩性思维，对提高办证质量，提升行业公信力，防范执业风险，具有重要的现实意义。

参考文献：
①②张百忠：《公证证明与诉讼证明的区别》
③⑤包文捷 谭志朋：“如果你停下来，世界不会等你”全国优秀公证员薛凡访谈录，《中国公证》2007.10
④徐小蔚：公证执业过程中的假定思维，《中国公证》2013.06

本文作者：
池州市九华公证处 洪高峰
池州市司法局 方贤淮