理性看待城中村改造

田冲


案例：2005年刘先生在西安北郊看中了一处城中村改造项目的房子，当时的价格是1900元/平米，真是诱人的可以。他本人去看过现房，户型不错、房屋质量也挺好，只是开发商说不能办理房产证，自己注是没问题的。“咱就是为了自己住”，看着好几个朋友都在这里置办了房子、安了家，刘先生也怦然心动！于是凑钱购买了一套三居室、南北通透的版式多层作为婚房！就在刘先生正兴高采烈的装修新房准备结婚的时候，房屋出现了裂痕，而且越来越大，在找村委会协商无果的情况下，他才想起了拿起法律武器来维权。可是开发商已经不知去向了。有了裂痕的房屋敢住吗？就算敢住，作为婚房的这栋新房子住起来总是让人心有不甘，何况还存在安全隐患。花费了的巨额装修费用也等于打了水漂。这才幡然悔悟：不要光图便宜，报有侥幸心理，终究吃亏的还是自己！
一、城中村改造项目的现状：
1、开发主体不适格：《城市房地产开发经营管理条例》第二条规定： 本条例所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。《城市房地产开发经营管理条例》第五条规定：设立房地产开发企业，除应当符合有关法律、行政法规规定的企业设立条件外，还应当具备下列条件：
（1）有１００万元以上的注册资本；
（2）有４名以上持有资格证书的房地产专业、建筑工程专业的专职技术人员，２名以上持有资格证书的专职会计人员。
省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地方的实际情况，对设立房地产开发企业的注册资本和专业技术人员的条件作出高于前款的规定。
也就是说，从事房地产开发的主体必须是具有一定资质的房地产开发企业，没有满足这些条件是禁止从事房地产开发的。这不仅仅是资质、能力、经验的问题，还是社会责任感和道德约束力的体现。而城中村改造项目中的绝大部分开发主体根本就不能满足以上条件，更甚者，是直接由村委会作为主体来开发建设的。
2、土地性质不合法。《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产管理条例》等法律法规都明确规定：房地产开发企业在城市规划区内的国有土地上进行开发建设，即只有取得了建设用地使用权(国有土地使用权) 才能从事房地产开发，而城中村改造项目很多直接是在集体土地上进行房地产开发及经营，这样做是严重的违法行为，造成了集体土地资源的流失，严重的侵害了集体成员的利益。土地作为一个国家最重要的权利客体之一，不仅仅体现在主权权利方面，更重要的体现在其作为物质财富被最大限度的利用和产生效益方面。我们国家实行房地一体主义，作为财产，没有土地使用权的房屋犹如空中楼阁般虚幻缥缈，建在“别人”土地上的房屋是没有任何保障的。
3、不符合城市整体规划。从事房地产开发必须是在城市的规划区范围内进行。《城市房地产开发经营管理条例》中规定房地产开发经营应当按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。确定房地产开发项目，应当符合土地利用总体规划、年度建设用地计划和城市规划、房地产开发年度计划的要求；按照国家有关规定需要经计划主管部门批准的，还应当报计划主管部门批准，并纳入年度固定资产投资计划。《城市规划编制办法》第三十二条中规定：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开发布局都应该符合城市规划的强制性内容。城中村改造如果没有纳入到城市规划，或者暂时没有纳入到城市规划，那么它不但影响了城市的整体结构和功能，同样也不能很好的发挥自身的功能，更有可能给城市的发展带来巨大的障碍。
4、项目质量没有保障。房地产开发企业开发建设的房地产项目，应当符合有关法律、法规的规定和建筑工程质量、安全标准，建筑工程勘察、设计、施工的技术规范以及合同的约定。建设单位应当将施工图送审查机构审查。建设单位可以自主选择审查机构，但是审查机构不得与所审查项目的建设单位、勘察设计企业有隶属关系或者其他利害关系。建设单位应当向审查机构提供下列资料：（1）作为勘察、设计依据的政府有关部门的批准文件及附件；（2）全套施工图。
审查机构应当对施工图审查下列内容：（1）是否符合工程建设强制性标准；（2）地基基础和主体结构的安全性；（3）勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；（4）其他法律、法规、规章规定必须审查的内容。
另外，工程还要符合防震、消防、环保等等一系列的强制性规范。
只有经过了有关部门有力的审查监督，才能最大限度的保证工程质量。城中村改造在这一环节是缺位的，也许有人会说，没问题，这些房子住上去是没有问题的。可是隐患已然存在了。
5、冲击了房地产市场，成为造成房地产市场泡沫的原因之一，给市场的调控带来了困难。
（1）、冲击市场：市场竞争是残酷的，优胜劣汰、物竞天择，尽管是非法项目，城中村改造的房屋销售势头依然不减，对房地产市场形成了巨大的冲击。居民的购买力是有限的，在购买力不变的情况下，开发面积的增加、销售量的增加直接导致合法项目销售的萎缩，开发成本增加了，利润就会减少，资金运营周期拉长，资金链也会面临中断的危险。
（2）、造成泡沫：泡沫产生直接的原因是市场开发总量与现实购买力之间的落差。大量的炒房会产生泡沫，那是因为炒房导致增加的市场需求量高于开发量，造成了市场需求量大增的假象，从而诱使开发企业加大开发力度；而城中村改造项目的销售使实际的需求量小于开发量，造成市场萎靡的假象。以上两种相当于膨胀与紧缩，都给房地产市场的调控带来障碍：使得给过热的房产市场降温不好把握温度，刺激萎靡的市场拿不准火候！
6、给社会安定埋下了隐患。城中村改造项目合法性的缺失会导致巨大的法律风险。房屋是最重要社会不动产之一，有甚者几乎构成了工薪阶层的全部家庭财产，不能办理房产证也就意味着缺乏有效的权属证明，不能证明该房屋是属于自己的合法财产，更不能上市流通，在很大程度上限制了物的使用范围和利用价值。如果项目没有取得建设用地规划许可证还将面临被强行拆除的危险，动辄涉及成百上千人的贴身利益，势必造成巨大的纠纷以致于引起社会波动，不安定因素会随之增加，成为了构建和谐社会的脓疮毒瘤。
二、正确的看待城中村改造项目。
首先，城中村改造项目的大量存在以及房价飙升给工薪阶层带来的巨大压力是现实存在的，我们得承认这种现状。
其次，大家普遍存在侥幸心理。这是观念的问题，短期内很难改变！但是，大家要清醒的认识到城中村改造房屋给大家带来期望的同时，也带来的巨大的风险！
1、理性认识城中村改造项目的房价构成。
低廉的房价是有巨大的“水分”的。同地段、同质量房屋的土地成本、建筑成本、报建费用以及国家控制的其他税、费是基本相同的，再加上开发商的利润就构成了房屋的销售价格。我们可以比较一下，城中村改造项目的房屋价格中缺少了哪部分费用？要办理房产证就要补交上述的税费，最终的价格一目了然！
试作如下比较：
（1）合法项目的成本费用：土地费用，包括土地使用权出让金、土地出让契税；建安费用；前期费用，包括规划设计费、设计招投标管理费、勘查费、设计监理费、 施工监理费、施工证费 、规划证费；配套费用，包括住宅配套费用 、大市政配套费；其它费用，包括管理费用、销售推广费、不可预见费用；营业税费，包括营业税、城市维护建设税、教育附加税、印花税、交易管理费；融资成本，包括：a、土地使用权取得费附加 ：国土契税、城市配套费、拆迁管理费、国土勘测费、拆迁代办费、现状实测费b、前期工程费：方案设计费、水文地质勘察设计费、施工图设计费、施工图图审费、基础设施设计费（市政工程设计费、电信设计费、有线电视宽带设计费、管煤/给水/给电工程设计费、）、施工用电供配电贴费、测绘定点费+灰线验费、晒图费、编标费及委托编制标底费用。
以上费用再加上建筑材料成本、开发商的销售费用和利润就构成了房屋的销售价格！
（2）城中村改造项目的成本费用：只有与施工有关的费用和建筑材料成本，再加上较合法项目少得多的销售费用。上款中的绝大部分费用城中村改造项目都没有涉及到，税金更无从谈起，而这些费用恰恰正是办理房产证所需要交纳或补交的。要办理房产证，以上的费用必须补交，也就是说买个便宜房却基本上没有便宜甚至价格更高！
这之间的差额之大，可想而知！
2、不排除有些城中村改造项目的合法性！不能一概而论，说起城中村改造项目就是非法的。西安目前的确有合法且房屋质量、户型、性价比都很不错的城中村改造项目的房屋，这恰恰是一个很大的反差，反差出非法项目的主观恶性。还是老生常谈，买房子一定要买五证齐全的房子，有了建设用地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、商品房销（预）售许可证，才会有保障，而无论城中村改造项目与否。
3、树立起正确的观念
需要树立正确观念的不光是房屋买受人，从立法、司法、执法、法律监督、到社会监督都要树立起这种观念，这是一个法律实施的过程，同样也是一个文化变迁和文明进步的过程，不能一蹴而就。
法律对房地产市场的调控及对城中村改造项目的限制是基于行政管理的目的，传统的道德性违法（例如：杀人、放火、抢劫等）大家是不能接受的，但是行政性违法（例如：走私、偷税等包括建设违法项目）社会大众还是可以容忍的！这正是我们这个社会法制建设和社会经济发展滞后的整体表现！传统的法不治众观念深入人心，大家会想：“这么多人买城中村的房子，政府总会考虑到社会的稳定，总的给大家一个说法吧！”可仔细想一想，这个理由冠冕堂皇，似乎有点站不住脚，难道说，违法行为也可以向政府讨说法吗？法律是最低的道德要求，随着社会的发展，民主法制意识的增强，依法办事不再仅仅是政府的标语，已经成为了全社会的道德要求。城中村改造，一个解决城市混乱和土地综合理利用的全新方案，带给城中村的是全新的发展模式，给民众带来的是整洁、漂亮、更舒适美好的居住环境。但是很多人却曲解了这种发展模式。工薪阶层以为是解决房价居高不下和购买力缺乏的廉价住房，不法商人把它当成了千载难逢的发财之道，于是如火如荼的城中村改造在各种借口和方式的支撑和掩盖下如雨后春笋般拔地而起，诱人的价格背后是国家土地收益的流失，是容忍不法商人挖国库的墙脚。没有有效的监控与管理，任凭他们打着造福的口号，行为法之举，没有规范的操作与运作，质量、环境、合法性，前景可想而知！我们违法就是冲破道德底线，我们犯罪就是践踏法律，我们依法办事就是遵守社会公德的一种表现。法律不是万能的，道德也不是万能的，但是融合了道德的法律是接近万能的。我们不期望在这样一个文盲充斥的社会中建设法治社会，但我们可以建立一个道德社会，最起码是一个次道德社会。 城中村改造，法律没有缺失，是法律在向行政让步。行政的咄咄逼人，司法的节节退让，给违法以滋生的土壤。这是一场分赃不均的丑剧，是一场权力争夺的闹剧。行政用事实验证了法律的失败，也再一次满足了自己膨胀的欲望！立法得依靠行政去执行法律，又怕他权利膨胀，滥用权力，可不得不依靠它；行政只要去执行法律终会滥用权力，不可避免。这个循环的怪圈是冲不破的。
三、结论：只顾眼前利益势必埋下巨大的隐患。城中村改造，需要社会的共同努力、大力合作和相互的理解与支持才能真正的造福于社会，造福于民。


辽宁省鞍山市人民政府


鞍山市特种设备安全管理暂行规定　

（鞍山市人民政府令第57号　1996年10月8日）


第一章 总 则
第一条 为保障特种设备的安全运行，保护国家、集体和人民群众生命、财产安全，维护我市正常生活、生产秩序，根据有关规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称的特种设备是指生产和生活中广泛使用的具有爆炸、燃烧、中毒危险和容易引起人身伤亡的设备及设施。本规定适用范围如下：
(一)锅炉(含常压锅炉)；
(二)压力容器(含各类罐车、气瓶、氧舱)；
(三)压力管道(含可燃、有毒介质长输管道、公用管道，热力管道，进口压力大于等于0.1MPa的气体、液化气体的管道或输送介质为甲、乙类火灾危险物质、有毒或腐蚀性液体的工业管道)；
(四)起重机械(含电梯、扶梯、索道、塔吊、汽车吊、升降机等)；
(五)厂内机动车辆(叉车、电瓶车、矿山翻斗车、挖掘机、推土机、摊铺机、有轨机车等)；
(六)大型游艺机和游乐设施(含大型滑行车、小型滑车、单轨车、儿童火车、旋转运动、小赛车以及水上娱乐设施等)；
(七)高层建筑、工矿厂房、烟囱及易燃易爆场所等的防雷装置；
(八)其它容易引起人身伤害的机械设备。
第三条 凡在鞍山地区从事特种设备设计、制造、安装、使用、检验、修理和改造的单位和个人必须执行本规定。
第四条 鞍山市劳动局负责对全市特种设备的安全工作实行综合管理和安全监察。消防、环保、城建、公用等部门按各自职能做好特种设备的安全管理工作，各企事业主管部门对所属企事业的特种设备的安全进行管理，各企事业应对本单位内部的特种设备的安全管理负责。

第二章 综合管理
第五条 特种设备及其安全附件、仪表、零部件等的设计、制造、安装、修理单位取得相应的资格后方可承担或承揽业务，并接受鞍山市劳动部门的年度审查。
设计单位应对其所设计的特种设备产品以及锅炉房、易燃易爆场所、有毒易燃的压力管道的安全性能负责，并按照有关规定，送交相应级别的劳动部门审查盖章后方可付诸实施。
第六条 制造单位应对其所制造的特种设备产品以及安全附件、保护装置、仪表、零部件等的安全质量负责。并按照国家的规定、标准，经具有相应检验资格的专业检验单位监检合格后方可出厂。外地销往本市的特种设备产品，按国家规定需经监检的，必须具有当地劳动行政部门委托的检验单位出具的监检证明，方可进入市区使用。
凡经销特种设备的产品以及安全附件、保护装置、仪表、阀门、零部件的单位、个人，均需征得市劳动局同意后，有关部门方可办理其它手续。
第七条 特种设备在安装、修理之前，其安装、修理单位必须持有关技术资料到当地劳动部门办理审批手续后，方可施工。并按照有关规定，由具有相应检验资格的专业检验单位监检合格后，再交付使用。
第八条 特种设备及其安全附件的新产品、新材料，必须经过试制和鉴定，方可批量生产。新产品鉴定，必须有市特种设备安全监察机构的人员参加。
第九条 对新建的液化气站、乙炔厂、氧气厂、冷冻库等易燃、易爆场所，须经鞍山市劳动、消防部门审查，取得许可证后，方可到工商部门办理营业执照。
第十条 从事锅炉、压力容器、压力管道、起重机械的设计、制造、安装、修理的单位，其设计人员、校对审核人员、电焊工、无损探伤人员、质量检查人员、砌筑专业人员、电气、机械安装、修理人员等专业人员，必须取得相应的劳动部门颁发的证书，方可操作。
第十一条 进出口的特种设备，必须符合国家的现行有关规定、标准的要求。

第三章 使用管理
第十二条 使用特种设备的单位、个人必须到当地劳动部门注册登记，取得准用证后，方可使用。
第十三条 使用单位应根据特种设备的数量及其安全性能的要求，配置一定数量熟悉业务的专业技术人员，加强安全技术管理。其专业人员应经市劳动部门考核合格，取得任职资格证后，方可上岗。同时要建立健全安全规章和运行记录制度。
第十四条 使用单位或个人，应根据规定的检验期限，向检验单位申请定期检验，合格后方可继续运行。凡超期未检或检验不合格的，不得继续使用。
第十五条 特种设备的操作人员，如锅炉司炉工、焊工、起重工、电工、水质化验员、制冷工、液化气站充装工、槽车驾驶员、押运员、电梯操作工、企业内车辆驾驶员、大型游艺机操作工等，必须经过培训，取得当地劳动部门颁发的操作证，才能独立操作。
第十六条 锅炉、压力容器、起重机械损坏严重，难以保证安全运行而又无修理价值时，应由本单位或个人提出申请，经技术鉴定后，由当地劳动部门批准报废处理，交回准用证后方可核销其固定资产。其报废的锅炉、压力容器、钢瓶、起重机械等设备，必须由当地劳动部门指定的单位统一处理。

第四章 安全监察
第十七条 鞍山市劳动局特种设备安全监察处负责全地区的特种设备安全监察工作。
第十八条 特种设备安全监察机构的主要职责是：
(一)宣传、贯彻有关特种设备安全法规、规章，督促检查有关单位贯彻执行。
(二)制定特种设备的安全规章，审查或参与制定有关特种设备的规程、标准和技术方案、图纸等。
(三)对设计、制造、安装、使用、检验、处理、改造特种设备的单位和个人进行监督检查，指导对特种设备的隐患进行检查、评估和整治。
(四)对违反本规定或不符和有关特种设备安全的规定的单位和个人，发出《特种设备安全监察意见书》，责令限期改正；责令有严重安全隐患的特种设备停止运行。
(五)组织或参加特种设备的事故调查，依照有关规定对事故进行处理或提出处理意见。
(六)对检验单位的检验工作进行监督检查。
(七)负责本地区特殊工种作业人员和专业管理人员的培训、发证工作。
(八)协调和仲裁与特种设备安全有关的争议问题。
第十九条 市、县(市)区劳动部门的特种设备安全监察员凭其证件，有权进入有关单位进行监督检查、调查、询问；有关单位或个人应如实报告情况，不得阻拦。
第二十条 特种设备安全监察员必须正确行使职权，不得玩忽职守。否则，根据情节轻重予以批评教育、行政处分，直至追究法律责任。

第五章 检验单位
第二十一条 从事特种设备检验工作的单位，应取得省劳动厅检验资格证书，方可进行检验。
第二十二条 鞍山市锅炉检验研究所和鞍山市劳动保护监测技术研究所，受市劳动行政部门的委托，对特种设备的制造、安装、修理、改造进行监督检验；对自检单位的在用特种设备的检验结果进行抽查，抽查比例不小于应检数的百分之十五。
第二十三条 检验单位和检验员对其所出具检验报告的正确性负责。被检单位或个人，应按省劳动、物价部门确定的标准缴费。
第二十四条 受检单位对检验结论有争议的，可提请上一级劳动监察机构仲裁。检验单位必须接受劳动部门的监督检查和业务指导。受鞍山市劳动部门委托，市级检验单位可对县(市)级检验单位或企业自检单位进行技术指导。

第六章 事故处理
第二十五条 锅炉、压力容器、压力管道应按劳动部《锅炉压力容器及压力管道事故调查报告办法》的要求，凡发生爆炸、燃烧、倒塌、坠落、翻车、开焊、鼓疤等重大设备事故以及发生人身伤亡或中毒事故的，要全力组织抢救，防止事故扩大，同时立即报告当地劳动部门，并保护事故现场，接受有关部门的调查。其它特种设备发生事故，参照《锅炉压力容器及压力管道事故调查报告办法》的要求办理。
第二十六条 使用特种设备的单位或个人，如发生设备重大事故或发生重伤以上的人身伤亡事故，应由使用单位和企业主管部门组织，并有当地劳动部门参加的事故调查组，对事故的经过、原因、责任和今后整改措施进行调查分析，并于一个月内以《报告办法》的格式，经企业主管部门批准后，送当地劳动部门。劳动部门依法对事故进行批复结案。
第二十七条 特种设备事故涉及人身伤亡的，按国务院《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、《辽宁省职工因工伤亡事故处理条例》、《鞍山市贯彻国务院〈企业职工伤亡事故报告和处理规定〉办法》进行报告、调查、处理及统计结案。

第七章 罚 则
第二十八条 对违反本规定有下列行为之一的单位或个人，由当地劳动部门按照《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》予以处罚；对责任人员由其所在单位或主管部门按有关条款给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
(一)特种设备、设施不符合国家规定的，应责令限期整改；逾期不改的，可处以五万元以下罚款。
(二)违反规定造成职工急性中毒或伤亡事故的，应责令制定整改措施，并可处以每中毒或重伤或死亡一人一万元以下罚款；对隐瞒、拖延不报或谎报事故的，以及故意破坏或伪造事故现场的，应责令改正，并可处以每人二万元以下罚款；情节严重的，提请同级人民政府予以责令停产整顿。
(三)无证使用特种设备、设施的，或不进行定期检验或超期未检的，责令停止运行或查封设备，并可处以一万元以下罚款。
(四)特种设备和设施存在隐患，应责令限期整改；逾期不改的责令其停止运行，收回使用证，并可处以每台一万元以下罚款。
(五)无资格证而承担特种设备的设计、制造、安装、修理、检验的，安装、修理特种设备前不办理申请手续而施工的，新制造、安装、大修的特种设备未经监检即出厂投入运行的，责令停止施工和运行，并可处以每台五千元以下罚款。
(六)特种设备的操作、检验、维修、探伤、焊接等人员无证上岗的；应责令其停止操作，并可处以每人一千元以下罚款。
(七)具有数种违反本规定的行为的，分别处罚，合并执行，不能合并执行的从重处罚。
(八)对无理阻挠监察人员行使监督检查权，或者打击报复举报人员的，处以一万元以下罚款。
第二十九条 受罚单位或个人在接到特种设备安全监察机构的处罚通知书后，在十五日内交付违章款。受罚单位或个人对处罚不服的，可向作出处罚单位的上一级机关申请复议，或根据《行政诉讼法》的规定向人民法院起诉。

第八章 附 则
第三十条 本规定由市劳动局负责解释。
第三十一条 本规定自发布之日起施行。