对工商行政管理机关是否有权暂停支付投机倒把行为人银行帐户存款的问题探析

（徐州工商局 史楠 2005年3月）


在一起非法倒卖成品油的案件中，工商部门参照国家工商行政管理总局关于擅自从事成品油经营活动是否构成投机倒把行为的答复（工商公字[2001]第90号），以当事人涉嫌投机倒把行为，依据《投机倒把行政处罚暂行条例》（以下简称《条例》）第七条第二款规定，通知银行对当事人用于倒卖成品油的银行帐户的存款予以暂停支付；当事人开户银行随即提出异议，认为根据《商业银行法》第二十九、三十条，工商行政管理机关无权暂停支付这笔银行存款。对此争议，我们认为，在现有法律规定下，工商机关仍有权暂停支付投机倒把行为人的银行存款。
一、双方的法律法规依据
1、《商业银行法》第二十九条第二款规定：对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。第三十条规定：对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。
不难看出，根据《商业银行法》只有“法律”规定才能实施冻结措施，而且这里法律是指狭义上的法律，不包括行政法规、地方法规和规章等等。例如：《刑事诉讼法》117条规定：人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款。犯罪嫌疑人的存款、汇款已被冻结的，不得重复冻结。《民事诉讼法》第221条规定：被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况，有权冻结、划拨被执行人的存款，但查询、冻结、划拨存款不得超出被执行人应当履行义务的范围。
2、《条例》第七条第二款规定：对投机倒把行为人的银行存款，经县级以上工商行政管理局局长批准，可以按照规定程序通知其开户银行暂停支付。与之对应，《条例施行细则》第十三条第二款规定：对投机倒把行为人的银行存款，必要时经县级以上工商行政管理局局长批准，工商行政管理机关可以书面通知其开户银行暂停支付。暂停支付的数额不得超过违法金额的数额。暂停支付的时间不得超过三个月。
这里有两个不同的法律用语，即《商业银行法》中规定的是冻结，而《条例》中规定的是暂停支付。根据现行法律，工商部门的确无权冻结个人和单位帐户内的存款，但是否有权暂停支付呢？
二、暂停支付和冻结
我们认为，要搞清楚这个问题，关键是看暂停支付和冻结是不是一个概念，有人认为暂停支付就是冻结，从而认定工商部门无权采取此项措施，但我们认为二者既有相同之处又有实质不同：
1、 对冻结最新和最权威的解释，是根据中国人民银行关于发布《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》的通知（银发[2002]1号）第二条规定：协助冻结是指金融机构依照法律的规定以及有权机关冻结的要求，在一定时期内禁止单位或个人提取其存款帐户内的全部或部分存款的行为。同时，第十六条规定：冻结单位或个人存款的期限最长为六个月，期满后可以续冻。有权机关应在冻结期满前办理续冻手续，逾期未办理续冻手续的，视为自动解除冻结措施。
2、 《条例》及其《细则》规定的暂停支付：对投机倒把行为人的银行存款，…可以按照规定程序通知其开户银行暂停支付。暂停支付的数额不得超过违法金额的数额。暂停支付的时间不得超过三个月。
可以看出二者相同之处是冻结和暂停支付的对象都是当事人的部分或者全部存款；但冻结的时限可以延长，即续冻；暂停支付的时限是三个月而且不可延长。二者在形式上类似。
冻结实质上是一种财产保全措施，可以实施冻结措施的是法院、税务机关、检察机关、公安机关、安全机关、海关走私侦察机关、军队保卫部门和监狱保卫部门，它们采取的冻结措施是由于可能对当事人追究刑事责任引起的执行罚的财产保全，或者是诉讼一方当事人可能被执行的财产保全，或者是纳税扣缴义务人可能偷逃税收的财产保全。这可以从两大诉讼法、海关法和税收征管法的立法本意上看出来。比如：《税收征收管理法》第38条规定税务机关书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款是税收保全措施的一种。冻结的财产的法律后果，除解除外要么是直接扣划，如法院、税务机关和海关，要么是进入司法程序后最终由法院执行，如公安机关、安全、军队保卫部门、监狱保卫部门和检察机关。
工商机关的暂停支付措施是一种附期限的行政强制措施，最多执行三个月不能延长，而且与执行财产没有直接的联系。通俗地说，如果实施暂停支付之后，三个月之后案件仍没有调查结束，此措施仍然自行解除，即使是三个月内定案之后，如果当事人不执行处罚决定，也必须申请法院强制执行当事人的财产，而不能直接扣划。
综上所述，我们认为冻结和暂停支付在形式上十分类似，但后者只是一种行政强制措施，相当于暂时扣留当事人用于投机倒把行为的财物，目的是为了防止违法行为的继续和扩大并保持法律的威慑力量；而冻结措施由于实施机关不同而具有不同的财产保全目的，是为了保全国家的税收、没收财产和诉讼当事人应得的偿还财产。暂停支付不同于冻结，二者不能混淆。因此，《商业银行法》中规定的冻结并未包括暂停支付，由行政法规《条例》规定的这一强制措施仍然可以适用。

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中国人民建设银行


《基本建设贷款办法》
中国人民建设银行



第一章 总 则
第一条 为适应经济体制改革的需要，办好建设银行利用信贷资金发放的基本建设贷款（以下简称建行基建贷款），支持国家经济建设，根据《中华人民共和国银行管理暂行条例》及有关法规制定本办法。
第二条 建行基建贷款必须在国家基本建设投资计划和信贷计划内安排，贷款项目应符合国家产业政策和投资方向，严格执行基本建设程序。
第三条 建设银行发放基建贷款按照“先评估，后贷款，择优发放”的原则办理，按照国发（1986）1号文规定，任何单位、任何个人都不得强令银行发放贷款。

第二章 贷款对象与条件
第四条 凡实行独立核算并能承担经济责任的全民所有制和集体所有制企业以及国家批准的建设单位，中外合资、合作企业都可以申请建行基建贷款。
第五条 申请建行基建贷款必须具备以下条件：
1 、贷款项目必须具备批准的项目建议书、可行性研究报告（或设计任务书）、扩初设计等有关文件。
2 、贷款项目总投资中，各项建设资金来源必须正当、落实、 要有不少于总投资30％的自筹资金或其它资金，自筹资金必须按照国家规定存入建设银行。
3 、贷款项目必须经过建设银行或委托有资格的咨询公司评估，经济效益好，具有按期还本付息能力，并纳入国家年度基本建设投资计划。
4 、借款单位有较高的管理水平和资信度。

第三章 借 款 程 序
第六条 申请建行基建贷款的大、中型项目，在向国家计委报送可行性报告的同时，应将副本及已批复的项目建议书，借款申请书（附式一）送建设银行总行（以下简称总行）和有关省、自治区、直辖市、计划单列市分行（以下简称分行），由总行组织评估。国家计委在审批大、中型
贷款项目可行性研究报告（或设计任务书）时会签建设银行总行。
第七条 大、中型续建项目，原由其它资金安排，后需改为建设银行贷款时，借款单位应在年度计划安排前，将借款申请书，已批准的扩初设计概算和原评估等有关文件送建设银行总行，由总行组织评估或审查。
第八条 申请建设银行贷款的小型项目，借款单位应在立项阶段将借款申请书、项目建议书、可行性研究报告（或设计任务书）等文件送当地建设银行（以下简称贷款银行）。由贷款银行进行评估后，逐级上报分行，经分行审查、筛选后于当年8月底前向总行提出第二年建议贷款项目
，并附项目评估报告。
中央有关部门或国家专业投资公司，在年度计划安排前可以向总行提出建议贷款项目，总行根据产业政策及项目情况通知有关分行进行评估。
第九条 经评估确认后的大、中型项目，由总行出具《建设银行贷款意向书》（附式二），作为国家计委安排投资计划的依据，经评估确认后的小型项目贷款由总行商有关部门或国家专业投资公司在国家确定的年度投资计划内安排。
第十条 列入国家年度投资计划和建设银行年度项目贷款计划的项目，贷款银行即可与借款单位签订借款合同办理借款手续。

第四章 借款合同及其担保
第十一条 所有贷款项目必须签订借款合同（附式三）。借款总额已经确定的，应签订借款总合同。借款总额难以确定的，可签订年度借款合同，待借款总额确定后再签订借款总合同，原年度借款合同随即失效；也可以在签订年度借款合同后，每年根据实际贷款额修订前一年度合同。

第十二条 借款合同应具备下列条款：借款依据；借款用途；借款金额；借款期限；分年用款计划；分年、分次还款计划；借款利率；还款资金来源及还款方式；双方违约责任；保证条款；借贷双方商定的其它条款。
第十三条 借款单位可以由具有债务承担能力的第三方保证人提供代为偿还借款的担保，也可将产权属己的财产设定抵押，必要时可办理公证。具体担保和抵押事宜，按（87）建总办字第32号文执行。
第十四条 在借款合同履行期间，借款单位发生合并、分立时，由变更后的单位承担或分别承担履行借款合同的债务，并及时通知贷款银行和第三方保证人依照法律程序修订借款合同。

第五章 借款期限与贷款利率
第十五条 借款单位必须在合同规定的期限内还本付息。借款期限是指从支用第一笔贷款之日起到全部还清本息止。小型项目借款期限最长不得超过6 年；大、中型项目借款期限不得超过12年，特大项目不得超过15年。
第十六条 建设银行基建贷款利率，按照国家规定的固定资产投资贷款利率（包括部分行业实行的差别利率）执行。国家规定的利率发生变动时， 应同时变更借款合同并实行分段计息。

第六章 贷款的支付、监督与偿还
第十七条 贷款银行应按照借款合同规定，在上级行下达的年度贷款计划内及时填制《贷款指标通知单》，通知借款单位并作为支用贷款的依据。借款单位在支用贷款前应编制按季分月用款计划送贷款银行，贷款银行按审定后的用款计划一次或分次将贷款转入借款单位存款户支用。
第十八条 凡未经批准开工的项目前期工程所需费用，要列入基建投资计划由拨款或用企业自有资金支付。不得使用建行贷款。
第十九条 有多种资金来源的贷款项目，建行贷款和其它资金原则上按比例支用。
第二十条 借款合同履行期间，贷款银行有权了解、检查、监督借款单位的计划执行、资金使用、物资库存等经营管理情况，借款单位应按期向贷款银行提供建设及生产统计，会计报表等有关资料。
第二十一条 借款单位偿付贷款本息的资金来源按国家有关规定执行。
第二十二条 新建项目投产前不能付息的可在投产后支付，并计算复利，结息日为每年9 月20日；改、 扩建项目以及新建项目投产后的利息原则上要用自有资金支付，结息日为每季末月的20日。
借款单位有自有资金而不按期付息的，贷款银行可按照借款合同的约定在其存款户中扣收。享受财政贴息的贷款项目，其贴息一律实行先收后贴。

第七章 违约责任与处理
第二十三条 借款单位在合同规定的期限内不能按期还款，贷款银行可按合同约定要求第三方保证人代为偿还或从抵押财产的折价中优先受偿，必要时诉诸法律解决。
第二十四条 借款单位在合同规定的期限内，未还清的贷款，即不能按分年分次还款计划归还的贷款，均作逾期贷款处理，逾期部分加收30％利息。
第二十五条 贷款被挪作它用，贷款银行有权从借款单位的存款户中扣回全部或部分已发放的贷款，并对挪用部分加收100 ％利息。

第八章 附 则
第二十六条 各分行可以根据当地情况对本办法作出补充规定或具体实施细则报总行备案。
第二十七条 部分行业和专项贷款，可根据具体情况由总行和有关部门，共同制订实施细则。
第二十八条 本办法自1989年9月21日起实行。［1986］建总信字第199 号文《中国人民建设银行基本建设贷款暂行办法》同时废止。
附式一：
基本建设借款
申 请 书
建设项目：
借款单位： （公章）
单位地址：
电 话：
单位负责人： 印
财务负责人： 印
经 办 人： 印
一九 年 月 日填制
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│ │ │项目批准机关│ │
│ 项目名称 │ │ │ │
│ │ │及时间、文号│ │
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│ │ │ 计 划 资 金 来 源 │
│ │ ├──┬───┬────┬───┬────┬──┤
│ 总 投 资 │ │建贷│拨改贷│预算拨款│ 自筹 │其他贷款│ │
│ │ ├──┴───┴────┴───┴────┴──┤
│ │ │ │
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│ 开工日期 │ 年 月 │ 计划竣工日期 │ 年 月 │ 计划投产日期 │ 年 月│
├──────┼─────┴───┬───┴───┬─┴────────┴────┤
│申请借款金额│ │借款期限 │ 年 月至 年 月 │
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│ │ │现有生产能力 │ │
│ │ ├───────┼───────────────┤
│生产主要产品│ │现有经济效益 │ 产值 ,税 利 │
│ │ ├───────┼───────────────┤
│ │ │计划新增能力 │ │
├──────┼────────┬┴───────┼───────┬───────┤
│ │ 建安工程 │ 设备购置 │ 其他费用 │ 其中: 征地 │
│借 款 用 ├────┬───┼────┬───┼───────┼─────┬─┤
│ │金额 │ │ 金额 │ │ │ 金额 │ │
│途 及 建 ├────┼───┼────┼───┼───────┼─────┼─┤
│ │面积 │ │ 台数 │ │ │ 亩 │ │
│设 内 容 ├────┴───┴────┴───┴───────┴─────┴─┤
│ │ │
│ │ │
├──────┼─────────────────────────────────┤
│ 自筹资金 │ │
│ 落实情况 │ │
├──────┼─────────────────────────────────┤
│ 项目所需 │ │
│ 材料设备 │ │
│ 落实情况 │ │
└──────┴─────────────────────────────────┘

┌───────────────────────────────────┐
│ 投产后原料、动力及产品销售落实情况 │
├───────────────────────────────────┤
│ │
├───────────────────────────────────┤
│ 预计年新增经济效益情况（单位: 万元) │
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│主要产品│计量│新增│销售单│销售│销售│产品│新增│创 汇 │新增固│
│ │ │ │ │ │工厂│ │ │ │定资产│
│品 种│单位│产量│价(元)│收入│成本│ 税 │利润│(万美元)│折旧额│
├────┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼────┼───┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├────┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼────┼───┤
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
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│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
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│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
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│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
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│ 担 保 情 况 │
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│ 担保单位年 │ │
│ 经济收入及 │ │
│ 代还投资借 │ │
│ 款的资金来 │ │
│ 源 │ │
├──────┼───────────────────────┤
│ │ │
│ 担保单位 │ (公章) │
│ │ │
│ 意 见 │ 负责人: 年 月 日 │
├──────┴───────────────────────┤
│ 审 批 意 见 │
├───────────────┬──────────────┤
│ 企 业 主 管 部 门 │ 建 行 经 办 行 │
├───────────────┼──────────────┤
│ 意见: │ 意见: │
│ │ │
│ (公 章) │ (公章) │
│ │ │
│ 年 月 日 │ 年 月 日│
├───────────────┼──────────────┤
│ 省 建 设 银 行 │ 建 设 银 行 总 行│
├───────────────┼──────────────┤
│ 意见: │ 意见: │
│ │ │
│ (公章) │ (公章) │
│ │ │
│ 年 月 日│ 年 月 日│
└───────────────┴──────────────┘
附式二：建设银行贷款意向书
一九 年 第 号
根据你单位向我行提出
项目基本建设贷款申请，经评估基本符合贷款条件。我行意向性承诺 项
目基建贷款最高额度 万元。

中国人民建设银行
一九 年 月 日

_________________________
注:本意向书一式六份:
主送借款单位一份;抄送国家计委、有关部门、省级分行、经办行各
一份;总行留存一份.
附式三：中国人民建设银行基本建设借款合同
合同编号 字第 号

中国人民建设银行基本
建设借款合同

建设项目
借款单位
主管部门
签订日期 年 月 日
借款方
立合同单位：
贷款方 中国人民建设银行 行
根据国家有关规定及《中国人民建设银行基本建设贷款办法》，借款方为基本
建设向贷款方申请贷款，经贷款方审查同意发放。为明确双方责任，恪守信用，特
签订本合同共同遵守。
第一条 借款方向贷款方借款人民币（大写） 万元。
用于 。预计分年用款为：
年 万元； 年 万元；
年 万元； 年 万元；
年 万元； 年 万元；
实际分年用款以国家批准的年度投资计划和上级行下达的信贷计划为准。
第二条 借款方保证从 年 月 日起至 年 月 日止，
用国家规定的还款资金偿还全部贷款。分年分次还款计划为：
年 月 万元； 年 月 万元；
年 月 万元； 年 月 万元；
年 月 万元； 年 月 万元；
年 月 万元； 年 月 万元。
第三条 贷款利息：按年息 ％计算，按季计收并计算复利。借款方如不能按
本合同规定的分年分次还款计划归还的部分作逾期处理，加收利息30％。在本合
同有效期内，如国家利率变动，本合同贷款利率亦作相应调整。
第四条 归还贷款的资金来源按国家有关规定双方商定为：
借款方对偿还贷款本息以抵押或第三方保证的方式提供担保，抵押（或保证）
协议作为合同附件。
第五条 贷款到期，借款方如不能按期偿还，由担保单位代为偿还，担保单位
在接到贷款方还款通知三个月后仍未归还，贷款方可直接从借款方或担保单位的各
项投资或存款中扣收；以抵押方式提供担保的，可变卖抵押财产归还贷款。
第六条 因国家调整计划、产品价格、税率，以及修正概算等原因需要变更合
同条款时，由双方签订变更合同的文件，作为本合同的组成部分。
第七条 贷款方有权检查、监督贷款的使用情况，了解借款方的经营管理、计
划执行、财务活动、物资库存等情况。借款方应提供有关的统计、会计报表及资
料。
借款方如果不按合同规定使用贷款，贷款方有权收回部分贷款，并对违约使用
部分按原定利率加息100 ％。
第八条 本合同自签章之日起生效，贷款本息全部清偿后失效。
第九条 本合同正本三份，借款方、贷款方、担保单位各执一份，付本
份。
借款方（签章） 贷款方（签章）
法人代表 法人代表
担保单位（签章）
法人代表



1989年8月23日