高速公路上客运车辆停车的对策研究

长期以来，高速公路客运车辆停车上、下人一直是公安机关交通管理部门的管理难点，《中华人民共和国道路交通安全法》及其配套法规、规章颁布后，公安机关交通管理部门如何依法管理呢？
一、道路交通安全法律规定
1、法律禁止机动车在高速公路上停车
《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第八十二条规定“第八十二条 机动车在高速公路上行驶，不得有下列行为：（一）…在车道内停车…（四）非紧急情况时在应急车道行驶或者停车…”。
2、法律禁止在高速公路上拦截行驶的车辆
《中华人民共和国道路交通安全法》第六十九条规定“任何单位、个人不得在高速公路上拦截检查行驶的车辆，公安机关的人民警察依法执行紧急公务除外”。按照本条规定，高速公路交通警察巡逻执勤不属于“执行紧急公务”，因此，伴随着《中华人民共和国道路交通安全法》实施，传统的在高速公路上拦截、检查“行驶的车辆”的执法模式结束。
3、法九十条不能处罚客车上下人
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条规定“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于‘道路通行规定’的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚”。该条中规定了“本法另有规定的，依照规定处罚”。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条明确规定了“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定”的违法行为的处罚规定。
所以，不能以九十条为依据处罚高速公路上客车上下人的行为。
4、法九十三条处罚客车上下人的前提
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条一款规定“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离”。第一款规定的本意是公安机关交通管理部门“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的”的行为，只能采取“指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离”。法律本身认为：“违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的”行为是一种较轻的违法行为，不应受到《道路交通安全法》的处罚。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条二款规定：“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款…”。
执法主体实施行政处罚的前提是：执法主体在违法现场。
违法行为人接受处罚的第一个前提是：“机动车驾驶人不在现场”或者“虽在现场但拒绝立即驶离”只要具备两个前提之一就构成了处罚的前提。
违法行为人接受处罚的第二个前提是：违法行为造成了“妨碍其他车辆、行人通行”的后果。
当违法行为满足了以上条件时，违法行为人应该接受的处罚结果是：二十元以上二百元以下罚款。
九十三条二款的规定是建立在高速公路具有完善的防护、安全设施，公民具有较高的交通安全意识的基础上。是为了惩罚严重的“违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的”的行为，同时，改变在高速公路上拦车、处罚的执法模式而设定的。
但是现实中，相当多的高速公路上，凡有人员进出的地方，护网都已经呈陈旧性破坏，高速公路沿线公民的交通安全意识也有待于进一步提高。
二、高速公路上客车停车的根源
1、“防护设施缺陷”是产生客车停车上下人的根本原因
《高速公路交通管理办法》第二条规定“本办法所称的高速公路，是指经国家公路主管部门验收认定，符合高速公路工程技术标准，并设置完善的交通安全设施、管理设施和服务设施，专供机动车高速行驶的公路”。高速公路在通车之际，都设置了“完善的交通安全设施”。由于人为破坏，或者疏于维护，高速公路上行人活动的区域随处可见陈旧性的“出入口”，给高速公路上产生客车上下人提供了可靠的物质保障。
2、“利益驱动”是客车“以身试法”的原因
商人逐利，自古如此。高速公路上有乘坐需求的客观环境，导致客车停车后上人。旅客要求在高速公路下车，导致客车停车后下人。商人违法逐利的行为丧失了法律上的处罚约束，后果不堪设想。
3、违法处罚无法根治客车停车上下人
公安机关交通管理部门为了减少行人上高速公路和客运车辆在高速公路上的停车上下人行为，强行在高速公路上违法拦截行驶的车辆，并处罚车辆驾驶人的行为，投入大，效果差，治标不治本。造成客运车辆在利润面前与公安机关交通管理部门玩“猫捉老鼠”的游戏。
4、疏于“对高速公路经营管理者的管理”是渎职
公安机关交通管理部门疏于“对高速公路经营管理者的管理”，造成部分行人上高速公路，和客运车辆在高速公路上停车上下人。却又错误地选取在“高速公路上拦截、检查行驶的客运车辆”，将本应该由“高速公路经营管理者”承担的责任转化为“客运车辆”承担责任。同时，也掩盖了其本身不适应新形势下交通管理工作的核心问题！“违法实施处罚”是执法者践踏法律，是依法行政幌子下的司法腐败！直接侵害了纳税人的合法权益！
三、公安机关交通管理部门的应对
公安机关交通管理部门必须改变现行的执法模式，在依法行政的前提下，管理好交通。
1、依法履行“监督高速公路经营管理者依法履行职责”是根本
在高速公路出入口以外的地方出现客车上下人的需求，首先必备的前提条件是：具有方便行人出入高速公路的陈旧性“出入口”。而这样的“出入口”在行人经常活动的地点，到处都是。
《收费公路管理条例》（中华人民共和国国务院令第417号发布，2004年11月1日施行）第二十六条规定“收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务”。第五十条规定“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权，责令改正，并根据情节轻重，处５万元以上２０万元以下的罚款：…（二）未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护的…”。
发现高速公路经营管理者“未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护”的行为时，高速公路公安机关交通管理部门可以按照《中华人民共和国道路交通安全法》第二十九条第二款“公安机关交通管理部门发现已经投入使用的道路存在交通事故频发路段，或者停车场、道路配套设施存在交通安全严重隐患的，应当及时向当地人民政府报告，并提出防范交通事故、消除隐患的建议，当地人民政府应当及时作出处理决定”的规定，向当地人民政府提出“消除隐患的建议”，由“当地人民政府及时作出处理决定”，消除高速公路道路设施不够完善造成的隐患。对于收费公路经营管理者拒绝履行职责的行为，报请“国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门”由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权，责令改正，并根据情节轻重，处５万元以上２０万元以下的罚款。
2、对行人加强管理是出路
如果高速公路上没有行人，如果高速公路上的行人没有乘车需求，高速公路上乘客没有下车需求，那么，客车违法上人的现象将不存在。
如果管理的力度致使乘客不敢在出口以外的地方下车，那么，客车下人的现象将不存在。
所以，治理高速公路上客车上下人的根本出路在对行人的管理。
3、对行人加强管理的可行性
（1）法律禁止行人上高速公路
《中华人民共和国道路交通安全法》第六十七条规定“行人…不得进入高速公路…”。
（2）法律授权处罚行人
《中华人民共和国道路交通安全法》第八十九条规定“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款…”。
四、依法改变执法模式
《中华人民共和国道路交通安全法》及其配套法规实施已经半年多时间。公安机关交通管理部门还在高速公路上拦截车辆，为了罚款暂扣证件不开强制凭证，现场撕罚款单处罚违法行为，一时间，到处是执法者在违法处罚当事人。执法者的违法行为，增加了当事人的抵触情绪，警民关系空前紧张。
笔者认为，当前高速公路交通警察的紧迫任务应该是：
针对法律要求，首先改变在高速公路上拦截车辆的勤务模式，抓住高速公路经营管理者依法履行职责这个根本，从规范个案车辆（乘客）的违法行为转变为依法监督高速公路经营管理者完善“道路设施”，彻底铲除行人在高速公路上的方便之门，同时发挥高速公路巡逻警车的作用，依法加强对“行人”的管理，才有可能达到规范高速公路客运车辆行车秩序，有效治理高速公路客车停车上下人的交通隐患。
五、河南省和山西省的地方法规违法
湖南省湘西土家族苗族自治州人大


湘西土家族苗族自治州凤凰历史文化名城保护条例


（2004年2月28日湘西土家族苗族自治州第十一届人民代表大会第二次会议通过 2004年5月31日湖南省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议批准）



第一章 总则

第一条 为加强国家级凤凰历史文化名城的保护，根据国家有关法律、法规，制定本条例。

第二条 凤凰历史文化名城保护范围：《凤凰历史文化名城保护规划》确定的凤凰古城、黄丝桥古城、南方长城（湘西边墙·下同）以及其它应当保护的地带。

凤凰历史文化名城内的任何组织和个人及进入该区域内的任何组织和个人均须遵守本条例。

第三条 凤凰历史文化名城的保护，应当遵循保护为主，合理利用，统一规划，加强管理的原则。

第四条 凤凰县人民政府应当严格按照国家批准的保护规划，全面负责凤凰历史文化名城的保护、建设和管理工作；设立由县长担任主任的凤凰历史文化名城保护管理委员会，负责协调、指导和监督保护工作。

凤凰县人民政府应当向凤凰县人民代表大会常务委员会报告凤凰历史文化名城的保护情况。

第五条 湘西土家族苗族自治州人民政府（以下简称州人民政府）、凤凰县人民政府应当将凤凰历史文化名城保护纳入国民经济和社会发展计划，并将保护、维修和管理经费列入本级财政预算，吸纳符合国家规定的拨款和社会资助。

第六条 州人民政府、凤凰县人民政府对保护凤凰历史文化名城成绩显著的单位和个人给予表彰和奖励。

第二章 凤凰古城保护

第七条 凤凰古城分为核心保护区、风貌协调区和区域控制区。

核心保护区范围为东正街、十字街、文星街、中营街、登瀛街、南边街、北边街、迥龙阁街、老营哨街、史家弄、老菜街、沙湾街等历史街区。

风貌协调区范围为兴隆街、岩脑坡街、文昌阁巷、虹桥中路、文化路、古城文化广场、标营街、里人巷、迥龙阁志成关以下街道等包围的范围。

区域控制区范围为虹桥东路、白羊岭横巷、小溪坑、白羊岭巷、白羊岭东巷、南华路、田家弄、杜田路等包围的范围。

凤凰县人民政府应当对核心保护区、风貌协调区和区域控制区设立明显标志。

第八条 凤凰县人民政府应当对沈从文旧居、熊希龄旧居等文物保护单位依照文物保护法律、法规的规定保护；对其它重点民居、重点古建筑、吊脚楼群及古树名木实行建档、挂牌保护。

第九条 核心保护区内的建筑物、构筑物的改建、维修，其建筑形式、体量、色调必须保持明清时期的布局和风貌。建筑物高度必须控制在两层以下，一层建筑檐口高度不超过三米，两层建筑檐口高度不超过五点六米，色调控制为黑、白、灰及灰褐色、原木色。

风貌协调区内新建、改建的建筑物，其建筑形式应为青瓦面坡屋顶，高度控制在两层以内，两层檐口高度不超过六米，色调、体量和建筑风格应当与核心保护区风貌相协调。

区域控制区新建、改建的建筑物，其建筑形式必须与古城风貌相协调，建筑高度控制在三层以内，三层檐口高度不超过八点五米。

第十条 核心保护区内的历史街道、巷道应保持原有的视线走廊及空间尺度，严禁拓宽或缩小，商业街巷立面应当保持历史样式。

第十一条 凤凰古城内的建筑物、道路、水系和其它设施，需要进行保养、维修、改造、重建的，应当根据保护规划确定的保护要求，按照保护管理等级分别由有关部门提出实施方案，依照国家有关规定报批。

第十二条 凤凰古城内的单位和个人应当积极保护环境，推广应用低污染能源。饮食业经营者，应当采用型煤、燃气、电等清洁能源。

第十三条 凤凰古城内应当加强垃圾站点的标准化建设，推行生活垃圾袋装化，禁止乱丢垃圾。

第十四条 在凤凰古城内居住、活动的单位和个人必须做好防火工作，禁止燃放烟花爆竹，保障古城安全。

第十五条 在凤凰古城内不得占道摆设摊点、乱放杂物、乱写乱画乱贴、运用音响设备叫卖；禁止设置与古城历史风貌不协调的广告、招牌。

第十六条 在核心保护区内禁止除消防车、救护车以外的任何机动车辆通行；禁止存放、销售易燃易爆和有毒物品；严格控制餐饮业。

第十七条 沱江水体保护区为长潭岗至官庄河段及护城河。

严格保护沱江水体及两岸风光，保持沱江沿线的景观视线通廊，保持河水洁净和水质卫生。

第十八条 凤凰县人民政府应当完善城市排污管网，建设城市污水集中处理设施。

在沱江水体保护范围内，禁止下列行为：

（一）在水面上从事餐饮业；

（二）在水面上擅自从事娱乐性经营活动；

（三）向河道排放污水、倾倒垃圾及杂物；

（四）毒鱼、炸鱼、电鱼；

（五）兴办有污染的企业。

第十九条 加强凤凰古城周边山体的保护，开展植树造林、封山育林，做好护林防火、森林病虫害防治工作。

在《凤凰历史文化名城保护规划》划定的各山体保护范围内不得葬坟，不得采石、取土，未经批准不得兴建建筑物、构筑物。

第三章 黄丝桥古城和南方长城保护

第二十条 黄丝桥古城保护范围为城墙内的全部及城墙外一百三十米内的区域，重点保护古城城墙及各处城门等构成的城防体系。

第二十一条 南方长城保护范围为凤凰县域内长城沿线城墙、关门、碉卡、哨台、屯堡及靖边关、亭子关等。

第二十二条 黄丝桥古城所在地的镇人民政府，南方长城沿线的乡镇人民政府应当加强对黄丝桥古城、南方长城的保护管理工作，建立保护管理责任制。

第二十三条 在黄丝桥古城、南方长城墙基外三十米内严禁放炮、采石、挖砂取土及从事有损墙体保护的其他活动。

第二十四条 在黄丝桥古城、南方长城保护范围内的一切建设活动须经建设、文物、消防等部门审核批准。

第四章 民族民间文化保护

第二十五条 州人民政府、凤凰县人民政府应当加强对民族民间文化的宣传、保护和开发，继承弘扬优秀民族民间文化。

第二十六条 凤凰县文化行政主管部门及其他有关部门应当编制傩堂戏、阳戏、茶灯戏、苗族鼓舞、玻璃吹画、民间纸扎、苗族剪纸、腊染、扎染、刺绣、银饰加工、纺织艺术等民间文化和工艺美术的保护、挖掘、收集、整理的规划，并组织实施。

第二十七条 州人民政府、凤凰县人民政府应当加强凤凰县域内传统文化艺术、民族风情、民间工艺精华及著名传统产品等优秀文化艺术的保护、挖掘、收集、整理和研究工作，采取措施培养专门人才，鼓励民间艺人传徒授艺。

第二十八条 州人民政府、凤凰县人民政府应当合理开发、利用民族民间文化资源，发展旅游业及相关产业，鼓励开展下列经营项目和活动：

（一）设立博物馆；

（二）传统手工作坊、民间工艺及旅游产品制作；

（三）传统娱乐业及民间艺术表演活动；

（四）民间工艺品收藏、交易、展示活动；

（五）民族传统节日和其他文化体育活动。

第五章 法律责任

第二十九条 违反本条例第九条规定，由凤凰县建设行政主管部门责令限期改正，拒不改正的，依法强制执行，并处以违法建设部分造价的百分之三十至五十的罚款。

第三十条 违反本条例第十三条、第十四条、第十五条规定，在凤凰古城区乱写乱画乱贴、乱丢垃圾、占道摆设摊点、乱放杂物的，由凤凰县建设行政主管部门责令改正，可处以五元以上五十元以下的罚款；运用音响设备叫卖，设置与古城历史风貌不协调的广告、招牌的，由凤凰县工商行政主管部门责令改正，可处以五十元以上五百元以下的罚款；燃放烟花爆竹的，由凤凰县公安部门处以四十元以上一千元以下的罚款。

第三十一条 违反本条例第十六条规定，在核心保护区内通行机动车辆的，由凤凰县公安部门责令改正，可处以五十元以上二百元以下的罚款；存放、销售易燃易爆或者有毒物品的，由凤凰县公安部门责令改正，可处以一百元以上一千元以下的罚款。

第三十二条 违反本条例第十八条第二款的规定，由凤凰县有关行政主管部门责令改正，拒不改正的，依法给予处罚。

第三十三条 违反本条例第十九条第二款规定，葬坟的，由凤凰县民政行政主管部门责令限期迁移，拒不迁移的，依法强制迁移，所需费用由葬坟者承担；采石、取土的，由凤凰县国土资源行政主管部门依法查处；擅自兴建建筑物、构筑物的，由凤凰县建设行政主管部门责令改正，拒不改正的，依法强制拆除。

第三十四条 违反本条例第二十三条规定，由凤凰县有关行政主管部门依法查处。

第三十五条 行政执法单位及其工作人员玩忽职守，徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附则

第三十六条 每年的十二月十七日定为凤凰历史文化名城保护宣传日。

第三十七条 本条例经湖南省人民代表大会常务委员会批准后，由湘西土家族苗族自治州人民代表大会常务委员会公布实施。