人民监督员意见的效力问题研究/王艳芬
作者:法律资料网
时间:2024-07-08 10:55:18
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人民监督员意见的效力问题研究
景县人民检察院 王艳芬
目前，人民监督员制度在全国的实践已初显成效。不过，这一尚在探索中的制度还有诸多的问题需要进一步的完善。其中，人民监督员监督意见的效力问题就是一个需要回答的重要问题。保障人民监督员监督的效力，使人民监督员的监督意见得到充分的尊重，既是检察机关设立人民监督员制度时的愿望，也是人民群众对这一监督制度的期望。那么如何充分发挥人民监督员的监督效力，使其成为检察机关规范执法、公正执法的有力保障呢？下面，笔者试就人民监督员监督意见的效力问题作一下分析。
一、人民监督员监督意见对检察机关的约束力
人民监督员依据一定的程序进行监督并形成了监督意见，但是，人民监督员的监督能否达到预期的目的和效果，则主要取决于其所形成的监督意见对检察机关是否具有约束力。从现行的人民监督员制度的相关规定来看，监督意见对检察机关的约束力主要表现在以下几个方面。
（一）对于人民监督员依一定程序形成的监督意见，检察长必须认真审查。同意监督意见的，有关检察业务部门应当执行监督意见。
（二）检察长经审查不同意人民监督员监督意见的，应当提请检察委员会讨论决定。
（三）检察委员会讨论决定采纳人民监督员监督意见的，有关检察业务部门应当执行监督意见。检察委员会讨论决定不采纳监督意见的，应当通过人民监督员办公室向人民监督员作出说明。
（四）参加监督的多数人民监督员对于检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级人民检察院复核。而上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院采纳监督员监督员意见的，下级人民检察院应当执行。
由此可见，人民监督员一旦作出与检察机关不同的监督意见，就会使被监督的检察机关启动检察长审查程序、检察委员会讨论决定程序，甚至还可能引起上一级检察机关的复核程序。监督意见能够引起一定的程序后果，这是人民监督员监督的程序性效力。虽然这种程序效力并无直接的法律依据，但是最高人民检察院已通过规范性文件将其确立为一项制度和一项体现法律原则的辅助性程序，这种程序因此也就有了合法性，产生一定的程序约束力。
但是，作为一项尚未纳入法定程序的社会监督制度，要使人民监督员与被监督的检察机关不一致的监督意见得到充分尊重，产生足够的效力，绝非易事，目前，还存在着一些问题和不足。
二、人民监督员监督意见的效力方面有待解决的问题
（一）监督意见“柔性”较强，“刚性”不足
人民监督员即不是执法主体，又不是编外检察官，也不是诉讼参与人，因此他们的监督属于民主监督或社会监督，不是国家权力行为的监督，只是对诉讼有积极影响程序内的监督、制约机制。他们既不能要求被监督的检察机关必须照自己的监督意见办，也不能代替检察机关作出决定，更不可能在检察机关拒绝自己的监督意见时对其施加某种制裁，所以人民监督员监督意见的效力在一定程度上是相对的、间接性的，只有通过检察机关才能发挥它的功效。因而人民监督员的监督意见对检察机关的约束力是弱式型的，监督意见被接受很大程度上取决于检察机关的自觉性。一般来讲，检察机关自己创立了监督员制度，对监督意见会充分考虑和尊重，有自身的自觉性。但这种自觉性是从整体上来说的，并不意味着检察人员都有接受不同意见的自觉性和主动性。因此一项违反其本意的监督意见无论是否正确，都有被排斥的先天性风险。
（二）监督意见审查程序不当
人民监督员是监督主体，人民检察院（而非人民检察院的业务部门）是监督客体，由检察长或检察委员会“审查”人民监督员表决意见，“主客”错位，“审查”不当，颠倒了监督者与被监督者的关系。而且，当人民监督员的监督意见与人民检察院的意见不一致时，最终裁判的主体应当是“第三者”，而非争议双方，以便“居中”评判。根据试行《规定》却由上一级人民检察院终局决断，规定有些不妥，建议修改。
（三）监督意见力度不够
根据试行《规定》，“三类案件”应一无例外地进入人民监督员监督程序，但引起的只是一系列的审查、讨论程序，案件实体如何处理，最终还是人民检察院决定。而“五种情形”的监督则是“可以提出”、“应予办理”、“是否启动评议程序报请检察决定”。从中可以看出，人民检察院是把人民监督员监督性质定性为民主监督的。因而，只赋予了人民监督员启动部分案件监督程序的权力，人民监督员的监督意见没有实体上的决定权，仅具有“参考”、“咨询”作用，需要借助于人民检察院的内部确认而转化后才具有强制力，这就弱化了人民监督员监督意见的力度。
三、增强人民监督员监督意见效力的建议
人民监督员制度是一种刚性的、程序性的监督制度，因此，人民监督员的监督意见既不是一般的人民群众意见，又不是检察机关内部的处理和决定。要使监督意见既不能滥用，又要充分发挥作用，克服随意性和走过场，取得实际效果，还要从多方面予以完善。
一要加快立法进程。日本的检察审查委员会制度、美国的大陪审团制度，之所以具有比较强的生命力，其关键在于两项制度均是以立法形式出现。法律的强有力后盾为其的存在、发展提供了坚实的后盾和支持。在我国，由于人民监督员制度是司法改革的成果，法律还未有规定，仅仅依据高检院的有关规定来操作，法律依据尚不够充分。通过一段时间的实际运行，暴露出来的问题肯定不少，建议在时机成熟的时候，将该项制度纳入法律轨道，明确人民监督员的权利、义务及选任程序和监督程序等，使该项工作更有法可依。只要通过立法，对这一程序外的监督给予直接的法律支持，就会增强人民监督员监督意见的权威性。立法对人民监督员制度予以确认，将人民监督员的监督从法外程序变成法定程序无疑会增强这种监督的权威性，增强监督意见的约束力。
二要提高监督水平。一种与被监督的检察机关意见不一致的监督意见，能否被采纳，主要取决于这一不同意见是否具有合法性与合理性。从现实情况看，人民监督员不可能都是司法业务领域的内行，而承办案件的检察官却是内行。外行的意见与内行的决定不一致时，人们会有一种否定外行意见的倾向和优势。如果要使监督真正发挥作用，要使监督意见真正得到尊重，重要的前提就是提高监督水平，增强监督意见的正确性、科学性。只有当外行的监督意见体现专业水平的时候，不同的监督意见才可能被检察机关所采纳。让外行去评判内行的决定是否合法正确，这是极不容易的事情。为此，绝对不能忽视人民监督员监督水平的提高。提高监督水平，当然依赖于法律专业知识的学习和必要的培训，同时，在人民监督员队伍中保证足够比例的具有法律素养的成员也是非常必要的。
三要增强检察机关接受社会监督的自觉性。检察机关真正自觉而真诚地对待与已不同的监督意见，增强接受监督的自觉性，这是人民监督员监督意见效力的重要保障。同时，为防止检察机关案件承办人对于不同的监督意见产生排斥心理，而出现向检察长或检察委员会阐述时，把重点放在监督意见难以成立的理由阐述上，从而影响监督意见被采纳的可能性的情况出现，笔者建议对进入监督程序的案件，由人民监督员办公室事先阅卷，在承办人向监督员汇报案情时可以作补充汇报，让人民监督员在充分了解全面案情的基础上发表意见，从而体现程序上的公平正义。对监督员作出相反意见的，该意见由监督员办公室汇报。同时，人民监督员主持人可列席检察委员会，并就意见形成的理由发表相应说明。对于被采纳的意见，如果相关检察业务部门不认真执行，就应当承担相应的责任，这样就避免“你监督你的，我照样一意孤行”的现象出现。
四要改善监督程序，拓展监督渠道。监督程序的设计应着眼于有利于人民监督员形成正确的监督意见。为了让人民监督员能够形成正确的监督意见，需要有一套合理的程序。程序的合理性主要在于保证人民监督员能够得到充分的监督信息，即充分了解案件事实情况和相关证据。保障人民监督员独立行使权利，不受被监督检察机关的干扰、影响或暗示。有合理的时间消化案情和证据，理解相关法律规定的原意和运用的关键。
五要进一步强化人民监督员表决意见的拘束力。人民监督员制度具有程序和效力的刚性。我们应在坚持这一优点的基础上，进一步强化监督的效力。因为没有效力和效率的监督是没有意义的。笔者认为，人民监督员制度可与检察委员会制度结合起来，赋予人民监督员决议更强的效力，只要人民监督员的独立决议与检察机关原决定或拟作决定不一致，就必然启动检察委员会讨论案件程序。这样，就使人民监督员的监督意见对检察机关产生一定的约束力。
六要完善人民监督员的履职保障。只有人民监督员参与监督的各项权力得到充分保障，才能使监督意见发挥效力。因此，一是要保障人民监督员参与监督的时间。人民监督员办公室应加强与人民监督员工作单位的协调，最大限度的保障他们的监督时间。二是要保障人民监督员按规定参加监督。任何单位和个人不得以任何理由予以限制和剥夺。三是要保障人民监督员充分获悉案件情况。检察机关应向人民监督员提供完整全面的综合材料，以方便人民监督员能够全面了解案情，从而作出判断。四是要保障人民监督独立行使监督权。明确人民监督员在监督评议发言以及履职活动中说真话、敢监督。五是要进一步健全并完善人民监督员的人身保障和经费保障。解决人民监督员的监督经费，落实人民监督员的监督工作津贴和办案补助，这样便会从物质方面保障人民监督员地位的独立性。
人民监督员制度正在不断的完善和发展，相信经过深入总结经验和广泛调查研究，由国家立法机关出台相关法律，并落实人民监督员制度的相关配套制度，实现人民监督员制度的规范化、法定化，这项制度必将在司法实践中发挥更大的作用。
景县人民检察院 王艳芬
目前，人民监督员制度在全国的实践已初显成效。不过，这一尚在探索中的制度还有诸多的问题需要进一步的完善。其中，人民监督员监督意见的效力问题就是一个需要回答的重要问题。保障人民监督员监督的效力，使人民监督员的监督意见得到充分的尊重，既是检察机关设立人民监督员制度时的愿望，也是人民群众对这一监督制度的期望。那么如何充分发挥人民监督员的监督效力，使其成为检察机关规范执法、公正执法的有力保障呢？下面，笔者试就人民监督员监督意见的效力问题作一下分析。
一、人民监督员监督意见对检察机关的约束力
人民监督员依据一定的程序进行监督并形成了监督意见，但是，人民监督员的监督能否达到预期的目的和效果，则主要取决于其所形成的监督意见对检察机关是否具有约束力。从现行的人民监督员制度的相关规定来看，监督意见对检察机关的约束力主要表现在以下几个方面。
（一）对于人民监督员依一定程序形成的监督意见，检察长必须认真审查。同意监督意见的，有关检察业务部门应当执行监督意见。
（二）检察长经审查不同意人民监督员监督意见的，应当提请检察委员会讨论决定。
（三）检察委员会讨论决定采纳人民监督员监督意见的，有关检察业务部门应当执行监督意见。检察委员会讨论决定不采纳监督意见的，应当通过人民监督员办公室向人民监督员作出说明。
（四）参加监督的多数人民监督员对于检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级人民检察院复核。而上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院采纳监督员监督员意见的，下级人民检察院应当执行。
由此可见，人民监督员一旦作出与检察机关不同的监督意见，就会使被监督的检察机关启动检察长审查程序、检察委员会讨论决定程序，甚至还可能引起上一级检察机关的复核程序。监督意见能够引起一定的程序后果，这是人民监督员监督的程序性效力。虽然这种程序效力并无直接的法律依据，但是最高人民检察院已通过规范性文件将其确立为一项制度和一项体现法律原则的辅助性程序，这种程序因此也就有了合法性，产生一定的程序约束力。
但是，作为一项尚未纳入法定程序的社会监督制度，要使人民监督员与被监督的检察机关不一致的监督意见得到充分尊重，产生足够的效力，绝非易事，目前，还存在着一些问题和不足。
二、人民监督员监督意见的效力方面有待解决的问题
（一）监督意见“柔性”较强，“刚性”不足
人民监督员即不是执法主体，又不是编外检察官，也不是诉讼参与人，因此他们的监督属于民主监督或社会监督，不是国家权力行为的监督，只是对诉讼有积极影响程序内的监督、制约机制。他们既不能要求被监督的检察机关必须照自己的监督意见办，也不能代替检察机关作出决定，更不可能在检察机关拒绝自己的监督意见时对其施加某种制裁，所以人民监督员监督意见的效力在一定程度上是相对的、间接性的，只有通过检察机关才能发挥它的功效。因而人民监督员的监督意见对检察机关的约束力是弱式型的，监督意见被接受很大程度上取决于检察机关的自觉性。一般来讲，检察机关自己创立了监督员制度，对监督意见会充分考虑和尊重，有自身的自觉性。但这种自觉性是从整体上来说的，并不意味着检察人员都有接受不同意见的自觉性和主动性。因此一项违反其本意的监督意见无论是否正确，都有被排斥的先天性风险。
（二）监督意见审查程序不当
人民监督员是监督主体，人民检察院（而非人民检察院的业务部门）是监督客体，由检察长或检察委员会“审查”人民监督员表决意见，“主客”错位，“审查”不当，颠倒了监督者与被监督者的关系。而且，当人民监督员的监督意见与人民检察院的意见不一致时，最终裁判的主体应当是“第三者”，而非争议双方，以便“居中”评判。根据试行《规定》却由上一级人民检察院终局决断，规定有些不妥，建议修改。
（三）监督意见力度不够
根据试行《规定》，“三类案件”应一无例外地进入人民监督员监督程序，但引起的只是一系列的审查、讨论程序，案件实体如何处理，最终还是人民检察院决定。而“五种情形”的监督则是“可以提出”、“应予办理”、“是否启动评议程序报请检察决定”。从中可以看出，人民检察院是把人民监督员监督性质定性为民主监督的。因而，只赋予了人民监督员启动部分案件监督程序的权力，人民监督员的监督意见没有实体上的决定权，仅具有“参考”、“咨询”作用，需要借助于人民检察院的内部确认而转化后才具有强制力，这就弱化了人民监督员监督意见的力度。
三、增强人民监督员监督意见效力的建议
人民监督员制度是一种刚性的、程序性的监督制度，因此，人民监督员的监督意见既不是一般的人民群众意见，又不是检察机关内部的处理和决定。要使监督意见既不能滥用，又要充分发挥作用，克服随意性和走过场，取得实际效果，还要从多方面予以完善。
一要加快立法进程。日本的检察审查委员会制度、美国的大陪审团制度，之所以具有比较强的生命力，其关键在于两项制度均是以立法形式出现。法律的强有力后盾为其的存在、发展提供了坚实的后盾和支持。在我国，由于人民监督员制度是司法改革的成果，法律还未有规定，仅仅依据高检院的有关规定来操作，法律依据尚不够充分。通过一段时间的实际运行，暴露出来的问题肯定不少，建议在时机成熟的时候，将该项制度纳入法律轨道，明确人民监督员的权利、义务及选任程序和监督程序等，使该项工作更有法可依。只要通过立法，对这一程序外的监督给予直接的法律支持，就会增强人民监督员监督意见的权威性。立法对人民监督员制度予以确认，将人民监督员的监督从法外程序变成法定程序无疑会增强这种监督的权威性，增强监督意见的约束力。
二要提高监督水平。一种与被监督的检察机关意见不一致的监督意见，能否被采纳，主要取决于这一不同意见是否具有合法性与合理性。从现实情况看，人民监督员不可能都是司法业务领域的内行，而承办案件的检察官却是内行。外行的意见与内行的决定不一致时，人们会有一种否定外行意见的倾向和优势。如果要使监督真正发挥作用，要使监督意见真正得到尊重，重要的前提就是提高监督水平，增强监督意见的正确性、科学性。只有当外行的监督意见体现专业水平的时候，不同的监督意见才可能被检察机关所采纳。让外行去评判内行的决定是否合法正确，这是极不容易的事情。为此，绝对不能忽视人民监督员监督水平的提高。提高监督水平，当然依赖于法律专业知识的学习和必要的培训，同时，在人民监督员队伍中保证足够比例的具有法律素养的成员也是非常必要的。
三要增强检察机关接受社会监督的自觉性。检察机关真正自觉而真诚地对待与已不同的监督意见，增强接受监督的自觉性，这是人民监督员监督意见效力的重要保障。同时，为防止检察机关案件承办人对于不同的监督意见产生排斥心理，而出现向检察长或检察委员会阐述时，把重点放在监督意见难以成立的理由阐述上，从而影响监督意见被采纳的可能性的情况出现，笔者建议对进入监督程序的案件，由人民监督员办公室事先阅卷，在承办人向监督员汇报案情时可以作补充汇报，让人民监督员在充分了解全面案情的基础上发表意见，从而体现程序上的公平正义。对监督员作出相反意见的，该意见由监督员办公室汇报。同时，人民监督员主持人可列席检察委员会，并就意见形成的理由发表相应说明。对于被采纳的意见，如果相关检察业务部门不认真执行，就应当承担相应的责任，这样就避免“你监督你的，我照样一意孤行”的现象出现。
四要改善监督程序，拓展监督渠道。监督程序的设计应着眼于有利于人民监督员形成正确的监督意见。为了让人民监督员能够形成正确的监督意见，需要有一套合理的程序。程序的合理性主要在于保证人民监督员能够得到充分的监督信息，即充分了解案件事实情况和相关证据。保障人民监督员独立行使权利，不受被监督检察机关的干扰、影响或暗示。有合理的时间消化案情和证据，理解相关法律规定的原意和运用的关键。
五要进一步强化人民监督员表决意见的拘束力。人民监督员制度具有程序和效力的刚性。我们应在坚持这一优点的基础上，进一步强化监督的效力。因为没有效力和效率的监督是没有意义的。笔者认为，人民监督员制度可与检察委员会制度结合起来，赋予人民监督员决议更强的效力，只要人民监督员的独立决议与检察机关原决定或拟作决定不一致，就必然启动检察委员会讨论案件程序。这样，就使人民监督员的监督意见对检察机关产生一定的约束力。
六要完善人民监督员的履职保障。只有人民监督员参与监督的各项权力得到充分保障，才能使监督意见发挥效力。因此，一是要保障人民监督员参与监督的时间。人民监督员办公室应加强与人民监督员工作单位的协调，最大限度的保障他们的监督时间。二是要保障人民监督员按规定参加监督。任何单位和个人不得以任何理由予以限制和剥夺。三是要保障人民监督员充分获悉案件情况。检察机关应向人民监督员提供完整全面的综合材料，以方便人民监督员能够全面了解案情，从而作出判断。四是要保障人民监督独立行使监督权。明确人民监督员在监督评议发言以及履职活动中说真话、敢监督。五是要进一步健全并完善人民监督员的人身保障和经费保障。解决人民监督员的监督经费，落实人民监督员的监督工作津贴和办案补助，这样便会从物质方面保障人民监督员地位的独立性。
人民监督员制度正在不断的完善和发展，相信经过深入总结经验和广泛调查研究，由国家立法机关出台相关法律，并落实人民监督员制度的相关配套制度，实现人民监督员制度的规范化、法定化，这项制度必将在司法实践中发挥更大的作用。
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