论目的意思独立的事实行为/常鹏翱

作者:法律资料网 时间:2024-07-04 09:22:22   浏览:9104   来源:法律资料网
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  内容提要: 住所设立与废止、物的表见成分认定、从物的认定以及无因管理均包含了明显的意思要素,但法律效果由法律规定而非由该无需表示的意思而设,与法律行为与准法律行为的特性不符,在定位上属于事实行为。鉴于该意思要素在事实行为规范要件中独立存在,它们属于目的意思独立的事实行为,有其独特规律,但与代理规范以及其他事实行为规范存有关联。


一、引言
作为引致法律关系产生、变更和消灭的最一般事由,行为无疑是民法的核心词。在把它当作具体法律事实看待时,它首先指有行为意思的行动举措,也即有意识的或者为意识所控制的行动举措,梦游、完全受制于外力等相反状态中的行动举措因此被排除在外; 同时,这种行动举措能引致法律后果,散步等无法律意义的行动举措也被排除在外。而且更重要的是,行为是有别于自然事实的构成要件类型,即在法律规范中,如果法律效果需要上述行动举措的引导,此类构成要件即为行为,否则为自然事实。以添附规范为例,附合和混合不考虑物的不可分状态是否源自人的行为,被定性为自然事实,而加工要求有行为的介入,故为行为类规范。[1]15综括而言,行为不仅是有行为意思的行动举措,还是以该行动举措为构造要素的规范要件。
德国、日本以及我国的民法总论在论述民法中的行为时,以探讨法律行为为主,准法律行为与事实行为只是与其相伴的副产品。在这三者区分中,法律行为的法律效果由行为人的效果意思决定,后两者的后果则由法律规定,只不过准法律行为注重内心意思的表示,事实行为则无此表示。再进一步,事实行为还可细分,从构造要素上看,除了行为意思,加工、埋藏物发现、债务人现实提出给付、紧急避险等不要求行为人有其他意思,而取得或丧失占有的行为却需要行为人有取得或丧失占有的意思。事实行为的这一意思被称为目的意思,以有无该意思为标准,事实行为可分为无目的意思的事实行为和有目的意思的事实行为。[2]108-110由于占有是占有意思与对物实际管领的占有外形的统一体,前者指向后者,且不能与后者脱离,故占有得丧行为是目的意思不独立的事实行为。
这一架构看上去区分有序、体系完整,似乎可涵盖所有行为类型,但通过检索德国、瑞士、日本、我国台湾地区等德国法系民法,能发现下述行为难以准确定位:(1)以久住或放弃居住意思为要素的住所设立或废止;(2)以临时目的为要素的物的表见成分的认定;(3)以经济目的为要素的从物的认定;(4)以为他人管理的意思——即管理意思——为要素的真正无因管理(参见《德国民法典》第 7 条、第 95 条、第 97 条、第 677 条; 《瑞士民法典》第 23 条、第 644 条; 《瑞士债法典》第 419 条; 《日本民法典》第 24 条、第 679 条; “台湾民法典”第 20 条、第 24 条、第 68 条、第172 条。)。它们有明显的意思要素,且该意思能决定相应后果,如无久住意思就不能设立住所。不过,该后果可能与以产生、变更、消灭为形态所表现出来的权利变动不直接相关,如住所设立仅确认了特定处所为住所的事实状态; 也可能与权利变动直接相关,但权利变动仍是法律规定的结果,无因管理即如此。从形式上看,既有的行为类型似乎无法包容这些行为,它们是否为新型行为,需要探讨; 再者,它们是分散的几种行为还是可被同一归类,也需一并解决。
本文旨在通过对它们的定位分析来回答上述问题,路径是将它们分别与法律行为、准法律行为、事实行为的根本特性加以对比,结论是它们应定位成事实行为,而且,它们不同于既有的两类事实行为,可被一体归为目的意思独立的事实行为,堪称事实行为的“第三极”。在此分析过程中,通过制度异同的辨析,尽可能充分展示本文分析对象蕴含的基本规律及它们与其他行为规范的关联,在加深对它们的学理认识的同时,以求准确地把握相关规范要件的意义,为法律适用提供方向指导,同时也为我国相关规范的完善提供镜鉴。
二、以法律行为为标准的衡量
(一)厘定标准
作为实现私法自治的工具,法律行为最突出的特质在于以效果意思来定法律效果。对民法学人而言,这句话太老生常谈了,以至于它内在的含义往往被忽略,为了准确把握其内涵,必须厘定其中的基本概念及逻辑关系。
首先,效果意思属于人的主观思想范畴,在学理上不同于与行为自然相伴的内在精神状态,也不是经济或社会意义上的单纯意愿,而是将其后果作为法律效果的意思,它仅存于法律行为之中,凡构成要件缺乏该要素者就不是法律行为。[1]9换言之,效果意思的意义在于通过其外在的表示来引致特定的法律效果,是法律行为的核心。但这并不意味着效果意思是法律行为的全部,在它之外,除了行为均需具备的行为意思,若法律行为以意思表示的形态出现,还需有表示意思,即进行有法律意义的表示行为的意思,[3]48这三层意思与表示行为的完美结合即为有效的意思表示。
其次,法律效果在此不是泛指有法律意义的效果,而是专指权利变动,表现了效果意思在抽象的权利层面所产生的影响力,[4]4不涉及诸如占有移转、财物毁损等在物理或技术层面可以测评的事实后果。
再次,法律效果取决于效果意思而非法律规定,也即行为人自行决定行为的发生及内容,并承受其结果,法律的作用是通过设定成立要件和生效要件加以遴选和确认。正因为是行为人而非法律决定了法律效果,是行为人通过效果意思来实现自我负责,法律行为才是私法自治的工具,法律行为也因此起着相当于法律规范的作用。
在这些要点的限定下,法律行为的功能结构可简化为“效果意思→法律效果”,这是一个法律人相当熟知且富有张力的公式,它既适用于意思表示,也适用于动产所有权抛弃等意思实现,在甄别某一具体行为是否为法律行为时,它应当是试金石。
(二)具体衡量
根据以上标准来分辨本文的分析对象,不难看出,它们均非法律行为。
首先,住所是自然人的外在标志之一,对债的履行等实体法问题和诉讼管辖等程序法事项均有意义。住所设立有法定和意定之分,前者不涉及行为人的意思,本文不予讨论。意定的住所设立基于行为人在特定处所久住的意思,这是其主观要件,内容仅到久住这个层次即可。换言之,住所设立意思指向的后果只是某处所是否是住所的事实状态,至于住所设立后的法律效力是什么,不在该意思的射程范围。既然住所设立意思不能产生法律行为意义上的法律效果,那么,它不是效果意思,住所设立也非法律行为。作为住所设立的反面形态,住所废止即行为人不再将某住所当作住所,这并不意味着缺乏住所设立意思就是住所废止,此时只表明住所未设立的状态,住所废止仍需要不再居住的主观意思,该意思指向住所废止的事实状态,不是效果意思,住所废止因此也不是法律行为。
其次,物的成分是物的重要问题之一,它上联物的特定原则,下接添附的构成要件,是界定物权归属的重要标准。这一点在物的重要成分上表现得尤其突出,即物的重要成分无独立性,必须与物的整体在法律上共命运,不能脱离物的整体成为独立的物权客体,当然也不能被单独处分。在判断某物是否为成分时,法律提供了排除性的主观标准,即为临时目的而附于不动产上的物,如建筑工地上的脚手架,不是该不动产的成分。这一目的以附于不动产上的物只是临时附着为内容,它决定了该物并非不动产成分这一事实,至于该物独立承载权利并被单独处分,并不属于此目的的意义范围。既然该目的只涉及权利客体,与权利变动无关,当然不是效果意思,物的表见成分认定也非法律行为。
从物是物的另一个重要问题,它独立于主物,但通常又随主物而移转,在这种关系中,它被定位成为特定的经济目的而供主物使用之物,如厂房中的机器、农场中的牲畜等。与上述临时目的相似,经济目的在此只是用以界定某物相对于他物,是否为从物这一事实,不直接涉及权利变动的法律效果,因此不是效果意思,从物的认定也非法律行为。
最后,无因管理是法定之债的发生机制,管理意思是其基本要件之一,从构成上看,即便某行为迈过未受委托也无法律授权而处理他人事务的门槛,也未必是无因管理,只有具备管理意思,才是真正的无因管理,否则,即为名为不真正无因管理实为不当得利或侵权行为的债。照此说来,管理意思决定了真正无因管理之债,看上去与效果意思相当,实则不然,因为管理意思旨在将管理他人事务所取得事实上的利益归于本人,至于本人是谁乃至是否实际存在均非所问,也不要求有使本人对管理人负担义务的内容,[5]61-63与效果意思有天壤之别。可以说,管理意思只是判断某行为是否是真正无因管理的要件之一,而并非无因管理之债的最终决定因素,相关债权债务关系与它无关。既然如此,管理意思不是效果意思,无因管理也非法律行为。
概括说来,以“效果意思→法律效果”为标准,本文的分析对象均非法律行为,因为它们所包含的意思均不指向权利变动,不是效果意思,缺乏法律行为构造中的“效果意思”基础项; 此外,除了无因管理,其他几类行为的直接后果与权利变动无关,缺乏法律行为构造中的“法律效果”结果项; 而在无因管理,除了管理意思不是效果意思,它还不能决定管理人与本人之间的债的关系,这与法律行为中效果意思与法律效果之间的关系模式不符。
三、以准法律行为为标准的衡量
(一)厘定标准
法律行为与准法律行为同属民法基本概念,但两者相比,后者是少数派,可归于熟悉的陌生词行列,有必要对其特性加以概括。
首先,在表现形态上,准法律行为包括意思通知、观念通知与感情表示,前者意在将内心意思告知他人,如催告履行债务; 中者旨在让他人确知特定事实,如债权让与通知; 后者表露了内心情感,如配偶一方宽恕他方的通奸行为。无论何者,均为将内心意愿表达出来的表示行为,且行为人在表示时知其行为有某种法律意义,即有表示意思。[1]12与表示意思结合的表示行为构成了准法律行为的生命线,非表示行为即非准法律行为。这种形态与意思表示高度相似,但法律行为还有意思实现这种非表示行为的形态,这使得准法律行为与法律行为在形态上存有缺口。
其次,在内部构造上,意思表示与准法律行为都有行为意思和表示意思,但后者无效果意思,这是两者得以区分的关键点。据此,意思表示的法律效力需要经过意思表示内容以及客观法律秩序的许可两道门槛,而在准法律行为,无论行为人事实上有无发生特定法律后果的意思,其效力只要经过客观法律秩序许可即可。故而,尽管准法律行为是表示行为,但其后果既不取决于行为人的意愿,也不依赖于表示的内容,而是完全由法律加以规定。[1]11-12而且,除了清偿这一相当勉强的准法律行为,[6]306准法律行为的后果也非权利变动,只是为这种效果发生提供准备,如债务人在催告后的合理期限内仍不履行债务,构成履行迟延乃至拒绝履行,依法产生损害赔偿等法律效果,债务人逾期不履行的事实在此导致了法律效果,催告不过是引爆它的导火线而已。就此而言,尽管准法律行为在形态上与意思表示相似,但因为缺乏“效果意思→法律效果”的构造,不能与意思表示混同。
再次,在存续基础上,准法律行为通常以既定的法律关系作为前提,这种关系相当宽泛,可以是诸如为催告、债权让与提供依托的债的关系,也可以是为宽恕提供基础的配偶关系或继承关系,这是界定准法律行为的重要标志。[7]23而且,正是这种基础决定了准法律行为的使命,它只是为该基础关系的落实提供服务,为其法律效果的发生提供诱因,自身却不能产生法律行为意义上的法律效果。
最后,在法律适用上,尽管准法律行为的后果由法律规定,但它是与表示意思相结合的表示行为,与意思表示的发生机制近似,意思自治的色彩比较明显,可以类推适用与法律行为相关的法律规范,如行为能力的规范、需受领的意思表示规范、意思表示的解释规范、意思表示瑕疵规范、代理规范等。[8]712-713
基于这些特性,不难看出,一个“准”字传神地表达出准法律行为与法律行为之间似是而非的微妙关系,它们也为本文分析对象的定性提供了标准。
(二)具体衡量
根据以上标准来衡量本文的分析对象,所得的答案全部为否定。
首先,住所设立和废止产生的是事实状态,仅从这一点看,它可跨入准法律行为,但这些事实状态是相应意思的产物,且不以既有的法律关系为存续基础,与准法律行为的内部构造和存续基础均不吻合。而且,在住所的设立,久住的意思只是存于人的主观认识之中的构造要素,无需对外表示,在有争议时,要积极地予以证明,并从客观事势判断其存在,[9]55-56故而,住所设立是无表示意思的非表示行为; 住所废止同样如此。既然它们均非表示行为,也就无从准用意思表示规范。综合上述,意定的住所设立和废止并非准法律行为。
其次,物的成分认定以及从物的认定均无基础关系,因此不属准法律行为。而且,在物的表见成分认定中,临时目的是“人看不见的意思标准”,[10]884显然无需表示,从物认定中的经济目的同样无需表示,就此而言,它们也非准法律行为。
最后,与上述行为一样,无因管理也非表示行为,即管理意思无需表示,不具备准法律行为的表现形态。从构造上说,作为引发债的关系的法定机制,无因管理的法律效果由法律规定,与管理意思无关,这符合准法律行为后果法定的构造,但无因管理的效果是债权发生,与准法律行为的后果并不相符。而且,无因管理创设了新的法律关系,不像准法律行为那样受既有法律关系的约束。再者,受非表示行为属性的制约,无因管理也无法准用法律行为规范,如管理意思错误只是导致真正无因管理不成立等。[11]8-9概括而言,无因管理不是准法律行为。
四、以事实行为为标准的衡量
(一)厘定标准
与法律行为和准法律行为一样,事实行为也是合法行为,但它们差异相当明显:(1)与法律行为相比,事实行为既没有效果意思也没有表示意思,行为产生的是诸如加工中的新物产生、占有取得中的对物实际管领等事实状态,基于此,法律再进一步评价其法律意义,如确定加工中新物的所有权、占有取得人取得占有物的所有权。(2)与准法律行为相比,事实行为没有表示意思,是所谓的实践行为而非表示行为,在有法律效果发生时,法律注重的是外在行为及其事实后果,行为人的内心意思对法律效果不起作用,无目的意思的事实行为固然如此,占有得丧也不例外,取得或丧失占有的意思对因占有行为发生的权利变动不生影响。一言以蔽之,事实行为是产生事实后果且法律效果法定的非表示行为。
(二)具体衡量
据此来看本文的对象,它们均符合事实行为的这一特性:(1)意定的住所设立要求居住行为和久住意思同时兼具,满足了这两个要件,即可确定住所,一旦该事实后果发生,与此相关的债的履行、诉讼管辖等有法律意义的效果完全由法律规定,与行为人的主观意愿无关,如在行为人实际搬入某处所居住且意欲长期居住后,即便其不想发生相关的法律后果而不去警局登记,法律后果也不会因此有障碍。[12]161-162既然久住意思不是效果意思也无需表示,且住所设立无需效果意思即可发生法定后果,它就是事实行为。住所废止理应同此。(2)在物的表见成分以及从物的认定中,无需表示的临时目的和经济目的对分别对应的事实状态起着决定作用,但对由此可能引发的法律效果无直接作用,故而,它们均为事实行为。(3)无因管理的管理意思既非效果意思也无需表示,债的发生由法律规定,故为事实行为。
本文的分析对象既然是事实行为,它们与其他事实行为一样,重心在实践行为和事实后果,没有这种客观基础,事实行为的定性即无所依托,如行为人只有使某物为从物的意思,而无使其供主物之用的行为和事实,该物即非从物。[13]166-167但它们显然不是无目的意思的事实行为,因为后者的构造要素不包括目的意思,它重在强调事实后果由行为引起,进而施加法律效果,至于行为人在实施具体行为时有无目的意思,法律并不关注。而在本文的分析对象中,意思要素在规范要件中有不可或缺的显著地位,与实践行为一起共同决定了事实后果的发生,如行为人在特定处所只有居住行为而无久住意思,行为后果是居所而非住所。[14]134 -135正因为目的意思在本文分析对象中是与实践行为分别并存的要素,且不以指向客观事实为唯一目的,而是有其独立的意义指向,从物认定中的经济目 的、无 因 管 理 中 的 管 理 意 思 等 均 为 明证,[2]110-111这使它们又不同于目的意思不独立的事实行为,因为后者的目的意思通常被是否对物实际管领的客观事实所涵括,且仅仅指向该客观事实。显然,本文分析对象与其他事实行为共享了事实行为的基本特性,但因其构成中存有独立的、突出的目的意思要素,使它们得以与其他事实行为相区分,也为它们被归为同一类事实行为提供了标识,本类行为即目的意思独立的事实行为。
正如前文所言,事实行为的基础在于实践行为,它为事实后果的发生提供了最根本的动力,目的意思独立的事实行为同样如此。但是,目的意思对行为乃至事实后果的配合与限定作用相当突出,不容忽视,这也是目的意思独立的事实行为在事实行为中自成一派的基点:(1)久住意思对居住行为的约束已如前述,住所废止同样如此,不再居住的行为只有得到放弃居住意思的配合,才能有相应的事实后果。(2)某物被附着于不动产的行为为物的表见成分认定提供了可能,它的现实化还需要行为人的临时目的,否则,该物即为不动产的真实成分,由于临时目的作用如此重要,以至于学理认为在表见成分认定中起决定作用的正是这一可被辨识的意思。[15]355(3)在从物认定中,某物被用以帮助他物发挥经济效用是基础,行为人有以其供主物使用的经济目的才是临门一脚,而且,该目的须有持续性,如果在使用过程中行为人转变为临时目的,则从物状态就此截止。[3]289(4)管理他人事务是无因管理的基本构成,管理意思在此基础上进一步限定了真正无因管理的范围。
目的意思的独立性使其证明成为必要,凡主张此类事实行为成立者均要证明目的意思的存在,从而形成证明负担。比如,某物附着于不动产通常说明它是不动产的成分,再加上附着状态时间较长,往往会被认为有长期附着目的,临时目的被用以打破这种常态,证明难度可想而知。又如,管理主观的他人事务,需要就管理人、本人的地位以及彼此关系等情形来证明管理意思,如在管理事务为购买物品时,本人表示希望购入该物品,判断其中有无管理意思,应根据必要情形,或管理人处于为本人谋利益的地位等来决定。[5]62不过,在其他情形,实践行为往往是目的意思的有力证明,如长期居住行为为久住意思提供了坚实基础,从某物供他物使用的行为中可推断经济目的的存在,管理客观的他人事务中管理意思极其明显。这说明实践行为为目的意思提供了基础平台,基于常识或习惯可从实践行为中提取出目的意思存续的证明,目的意思则为实践行为上升为事实行为提供了通道,两者间的配合和互动关系相当明显。
五、与相关行为规范的关联
目的意思独立的事实行为虽然自成一派,有自身独特的规律,但与其他行为并不完全绝缘,反而出于不同的功能考量会援及其他规范,显示了行为规范体系的适度弹性。从规范适用上看,准法律行为以法律行为规范为参照标准,法律行为规范可涵盖准法律行为,故目的意思独立的事实行为主要与其他两类事实行为以及法律行为产生规范关联。
(一)与其他事实行为规范的关联
目的意思独立的事实行为的客观基础是居住于某处所、供他物功能发挥而使用某物等实践行为,并不考虑行为人内心意愿的外在表现过程,这与无目的意思的事实行为意义等同。两者的不同之处在于,前类行为在构造上多了独立的目的意思。两相对比,可以说前类行为是在后类行为的基础上,外加意思要素等限制而产生的特别事实行为,住所设立就被视为事实行为与意思行为的结合体。[3]258在这种特殊与一般的关系中,只要无特别的规范,在判断目的意思独立的事实行为的客观基础时,应适用无目的意思的事实行为这种一般规范。
目的意思独立的事实行为与目的意思不独立的事实行为在形态上会发生重合,法律适用要根据具体的规范目的而定:(1)前类行为容括后类行为的,只宜适用前类行为规范,如住所设立或废止要有取得或丧失特定处所占有的外在行为,而占有得丧行为包含了不独立的目的意思,对于这种重合,在理解时应注意法律所特别外设的设立或废止住所的独立目的意思,与占有得丧意思相比,它不仅有独立性,且其内涵吸收合并了占有得丧意思,即在占有基础上的久住或放弃居住,占有得丧意思在此已经没有意义。正基于此,住所设立或废止才得以从占有得丧行为中脱颖而出,形成“无目的意思的事实行为(居住或不再居住)+ 独立目的意思”的架构,从而在法律适用时无需考虑占有得丧行为规范。(2)前类行为与后类行为交错的,可相互补充适用,如遗失物拾得属于占有得丧的特别行为,同时也构成无因管理,但在德国法系背景下,拾得导致所有权原始取得,法律特别规定了相应的权利义务关系,与无因管理多有不同,属于应优先适用的特别规范,无因管理的规范处于补充适用的地位。[16]131
若目的意思独立的事实行为由他人实施,在判断其效果归属时,应根据具体情况选择适用其他两类事实行为规范:(1)适用无目的意思的事实行为规范,如 A 代 B 在雨天为邻居 C 修补房屋,A 修补房屋是无目的意思的事实行为,该行为之所以在 B 与 C 之间产生无因管理之债,是因为 A 被视为 B 的辅助人,[7]214辅助人规范本来用于无目的意思的事实行为的效果归属,在此则能解决他人实施的无因管理效果归属问题。(2)适用目的意思不独立的事实行为规范,如在 A 未参与的情况下由 B 代为设立住所,未实际居住的 A 之所以能取得住所设立的后果,是通过类推适用占有辅助或占有媒介规范,把 B 将 A 的物品置入某处所的行为视为 A 占有居住该处所,从而为 A 设立住所扫清障碍。[7]211-212
(二)与法律行为规范的关联
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中华人民共和国政府和菲律宾共和国政府科学技术合作第四次会议议定书

中国政府 菲律宾政府


中华人民共和国政府和菲律宾共和国政府科学技术合作第四次会议议定书


(签订日期1981年11月25日 生效日期1981年11月25日)
  根据一九七八年三月十四日在马尼拉签订的《中华人民共和国政府和菲律宾共和国政府科学技术合作协定》的规定,由中华人民共和国对外经济联络部程飞副部长率领的中国代表团和由菲律宾共和国公共工程和公路部何塞·西霍科副部长率领的菲律宾代表团于一九八一年十一月二十一日至十二月一日在北京举行了中菲科技合作第四次会议。
  中华人民共和国代表团和菲律宾共和国代表团名单见附件一。
  双方满意地回顾了一九八一年科技合作计划的执行情况,关于双方尚未执行的项目,双方决定:(1)中方项目“考察铜矿山开拓与采选矿方法”于一九八二年执行;(2)中方于一九八二年一季度向菲方提供三至五种棉花种子;(3)菲方于一九八二年一季度向中方提供药用植物标本;(4)菲方于一九八二年一季度向中方提供各种天然纤维的种子和种植材料。
  双方经过友好协商,就一九八二年科技合作事宜达成协议如下:

 一、菲方同意承担中方项目六项,详见本议定书附件二。

 二、中方同意承担菲方项目六项,详见本议定书附件三。

 三、派遣考察、实习组的一方将负担考察、实习组的往返旅费。考察、实习组在接待一方的食宿费、医药费和国内交通费由接待一方负担。

 四、双方相互提供的科学实验用的种子、苗木、样品和技术资料等费用互免,由提供一方提交需要一方的大使馆,并由双方代表办理交接证件。

 五、本议定书在执行过程中,双方如有新项目提出,经外交途径共同商定,可在一九八二年执行并在下届会议议定书中追认之。
  双方同意,双方除提出申请项目外,还可提出科技合作推荐项目,供对方参考。
  双方同意中菲科技合作第五届会议将于一九八二年下半年在马尼拉举行,具体日期将通过外交途径商定。
  附件一、二、三为本议定书的组成部分。
  本议定书于一九八一年十一月二十五日在北京签订,正本共两份,每份均用英文写成,两份具有同等效力。
  注:附件一、二、三略。

  中华人民共和国政府代表中国       菲律宾共和国政府代表菲律宾
  政府经济合作代表团团长对外        政府科技合作代表团团长
    经济联络部副部长           公共工程和公路部副部长
      程  飞                何塞·西霍科
      (签字)                 (签字)

国家发展改革委关于加强和完善国家电子政务工程建设管理的意见

国家发展和改革委员会


国家发展改革委关于加强和完善国家电子政务工程建设管理的意见



发改高技[2013]266号



中央和国家机关各部委、直属机构,各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委:
为贯彻落实《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》(以下简称《规划》),规范国家电子政务工程建设,加强国家电子政务工程建设项目(以下简称“电子政务项目”,主要指国家统一电子政务网络、国家基础信息资源库、国家网络与信息安全基础设施、重点业务信息系统、政府数据中心以及电子政务相关支撑体系等使用中央财政性资金建设的政务信息化工程建设项目。)的管理,促进政府信息共享和业务协同,提高投资效益,现提出如下意见。
一、电子政务项目建设的思路和原则
(一)电子政务建设思路要实现三个转变。一是在建设目标上,要从过去注重业务流程电子化、提高办公效率,向更加注重支撑部门履行职能、提高政务效能、有效解决社会问题转变;二是在建设方式上,要从部门独立建设、自成体系,向跨部门跨区域的协同互动和资源共享转变;三是在系统模式上,要从粗放离散的模式,向集约整合的模式转变,确保电子政务项目的可持续发展。
(二)电子政务项目建设要坚持三个原则。一是解决社会问题的原则,电子政务项目建设内容的确定,要以解决广大人民群众最关心最直接最现实的利益问题为出发点,以服务公众为落脚点,加快促进政府职能转变;二是提升政务部门信息能力的原则,要充分利用信息化手段,提升政务部门宏观调控、市场调节、社会管理和公共服务的能力,切实发挥电子政务支撑政务部门履行职能的作用;三是注重顶层设计的原则,要推进部门间的互联互通、业务协同和信息共享,发挥电子政务项目促进多部门协同解决经济社会问题的作用,避免重复投资、重复建设,发挥投资效益。
二、强化电子政务项目“一把手”负责制
(一)落实电子政务项目建设的责任机制。项目建设部门的“一把手”,应按照“三个转变”的建设思路,强化责任机制,有效落实顶层设计的思想,强化需求分析工作的指导,推动业务流程优化和业务模式创新,促进部门内部和部门之间的信息共享和业务协同,加强电子政务项目全过程的统筹指导,切实保障电子政务项目的建设实效。
(二)加强电子政务项目跨部门统筹协调。涉及多部门建设的电子政务项目,应建立跨部门统筹协调机制。项目牵头部门应会同共建部门,基于《规划》提出的建设目标和任务,细化项目体系架构,明确具体建设任务,确定部门间的业务协同关系和信息共享需求,落实共建部门的建设范围和责任义务。项目建成后,应进一步完善跨部门的共享共用机制,保障部门间的业务协同和信息共享,切实提高投资效益。
三、统筹推进电子政务共建项目的建设
(一)中央跨部门共建项目应统筹建设方案整体推进。对于多个部门共建的电子政务项目,应由项目牵头部门会同共建部门,共同研究形成项目体系架构和建设方案,各共建部门应按照已明确的建设任务,深入开展需求分析,确定具体建设目标和建设内容,细化建设方案。项目牵头部门会同共建部门完成项目整体立项的项目建议书,报国家发展改革委审批立项。
项目整体立项批复后,各共建部门应依据立项批复编制可行性研究报告,报国家发展改革委审批。对于整体立项后,需要相关部门分别编制可行性研究报告的电子政务项目,应由项目牵头部门对共建部门的可行性研究报告分别提出审查意见,并按照整体立项的统一要求,做好共建项目的统筹协调,确保项目建设发挥实效。
各共建部门在可行性研究阶段,应严格按照《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》(国家发展改革委令2007年第55号,以下简称“55号令”)有关要求开展相关工作,并做好以下几方面工作:
1、按照国家发展改革委《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》(国家发展改革委令2010年第6号)的有关规定,做好该项目的节能评估工作,并单独形成节能评估文件与可行性研究报告一并报国家发展改革委。
2、按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《中华人民共和国招标投标法》、《工程建设项目可行性研究报告增加招标内容和核准招标事项暂行规定》(国家发展计划委令2001年第9号)等有关规定,在编写招标内容的同时填写招标基本情况表,对不列入招标范围的具体项目及自行招标、邀请招标等依据和理由作出说明,并与项目可行性研究报告一并报国家发展改革委。
3、按照《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估管理办法》(发改投资[2012]2494号)的有关规定,做好项目的社会稳定风险评估工作,社会稳定风险分析应作为项目可行性研究报告的重要内容并设独立篇章。向国家发展改革委报送项目可行性研究报告的申报文件中,应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见,并附社会稳定风险评估报告。
4、涉及土建工程的项目,按照国家有关规定,做好项目建设的用地预审、规划选址、环境影响评价等工作。
(二)中央和地方共建项目应统一规划整体立项。中央有关部门要加强对中央和地方共建电子政务项目的总体规划,统筹制定信息共享和业务协同的标准规范,做好对地方建设部分的指导工作,并组织地方共同开展项目需求分析和方案设计,地方有关部门应做好所建项目与本地区已有项目以及电子政务相关规划的衔接,并就涉及本地区的建设内容和投资规模等提前征求地方项目审批部门意见,地方项目审批部门应结合本地实际情况出具资金承诺函。地方资金承诺函应与整体立项的项目建议书一并报国家发展改革委审批。
中央部门和地方部门应依据立项批复,分别编制可行性研究报告,并报同级项目审批部门审批。涉及中央补助资金的地方项目,按《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》(国家发展改革委令2005年第31号)第七条有关规定执行。可行性研究报告应包含节能、招投标、社会稳定风险评估等内容,具体按国家有关规定执行。
各地方在确保完成项目整体立项确定的建设目标和建设任务的前提下,在测算中央补助资金时确定的基本配置的基础上,可根据地方实际情况,优化调整具体建设内容和建设规模,具体请按55号令执行。
四、充分重视电子政务项目的需求分析
(一)强化电子政务项目需求分析工作。在立项准备阶段,各项目建设部门应按照55号令,以及需求分析报告编制的有关要求,自行或与委托的专业咨询机构共同开展项目的需求分析工作,注重需求分析工作的基础性、适用性和指导性。
需求分析的经费计入项目总投资,其构成主要包括政务业务和系统结构的基础调研、量化分析、论证咨询、需求分析报告编制和专家评议等。需求分析有关经费可在项目建设的前期工作费、设计费和预备费中列支。
(二)发挥项目建设部门业务司局的主导作用。应充分发挥项目建设部门业务司局在需求分析工作中的主导作用,信息化支撑单位应加强与业务司局的协调配合,并做好技术支撑保障。
需求分析工作应基于项目建设部门的核心职能,重点研究分析所面临的社会问题,以及急需解决的社会问题,合理确定项目的政务目标,创新行政运行机制、优化业务流程,科学组织信息资源、优化系统结构。在此基础上,形成项目需求分析报告。
(三)明确需求分析工作的基础地位。项目建设部门完成项目需求分析报告后,应由国家发展改革委组织的专家组对其进行评议。专家组的评议意见,作为国家发展改革委审批项目建议书或可行性研究报告的重要参考。
项目建设部门应按照专家组评议通过的项目需求分析报告,组织编制项目建议书或可行性研究报告。
评估和评审机构在评估项目建议书、可行性研究报告及评审初步设计和投资概算的过程中,应将专家组评议通过的需求分析报告作为项目评估和评审的重要参考。
五、大力推进跨部门信息共享
(一)严格落实信息共享需求。项目建设部门在项目建议书(包括需求分析报告)和可行性研究报告编制中,应专门分析部门内部、外部,以及本部门中央和地方之间的信息共享需求,列出信息共享目录,信息共享目录应包含共享数据的字段、格式、技术接口、加工处理方法和信息可追溯的技术要求等。信息共享目录作为项目建议书和可行性研究报告的附件,报项目审批部门。
(二)发挥国家电子政务网络支撑作用。项目建设部门必须充分利用国家电子政务网络开展电子政务项目建设。项目建设部门应根据业务需求,将涉及国家秘密的机密级及以下的业务系统部署在国家电子政务内网上,将非涉及国家秘密的业务信息系统部署在国家电子政务外网上。现有部门专网承载的涉及国家秘密的业务信息系统和非涉及国家秘密的业务信息系统要分别逐步迁移到国家电子政务内网和国家电子政务外网上来。国家原则上不再审批新建部门专网,具体要求按《关于进一步加强国家电子政务网络和应用的通知》(发改高技[2012]1986号)执行。
六、加强电子政务项目的质量管理
(一)严格电子政务项目的立项审批。对于需求分析不够清晰完整、不支持信息共享和业务协同,以及项目建议书、可行性研究报告、初步设计和投资概算中未落实需求分析设定的目标和相关要求的项目,国家发展改革委不予审批。
(二)完善电子政务项目的全过程管理。按照《国家发展改革委关于进一步加强国家电子政务工程建设项目管理的通知》(发改高技[2008]2544号,以下简称“2544号文件”)的要求,强化项目建设部门对项目建设情况的信息通报制度。严格项目概算调整的管理,项目建设部门必须按照批复的初步设计和投资概算实施项目建设。主要建设内容或投资概算确需调整的,必须报原项目审批部门批准。按照2544号文件有关规定可自行审批调整的,应将调整批复文件报原项目审批部门备案。要加强对电子政务项目的监理,提升项目建设质量。按《国家电子政务工程建设项目档案管理管理办法》(档发[2008]3号)的要求,加强电子政务项目档案管理工作,同步推进电子化档案管理。在验收和后评价工作中,应加强对电子政务项目的绩效评价,切实保障项目建设取得实效。
(三)保障电子政务项目建设所需资金。中央和地方共建项目按照统筹规划、分级建设的原则,根据中央和地方的事权划分,确定相应的建设内容和建设运维资金。建设资金列入同级政府固定资产投资,运维经费列入同级财政预算。国家对西部地区和东、中部欠发达地区的中央和地方共建项目按照基本配置予以适当补助。其中,对新疆生产建设兵团、南疆三地州、西藏及四省藏区全额补助,对西部地区以及比照西部大开发政策的东、中部地区原则上补助20%,有国家特殊政策的,按相关政策执行。补助资金通过中央政府固定资产投资安排解决。项目所需建设资金和运维经费要及时到位,以确保项目建设的顺利实施和信息系统的可靠运行。
七、保障电子政务项目安全可控
(一)统一使用国家网络信任服务设施。部署在国家电子政务内网上的业务应用要统一使用电子政务内网平台提供的符合保密要求的信任服务设施。部署在国家电子政务外网上的业务应用要统一使用电子政务外网平台提供的信任服务设施。已建和新建的电子政务项目,有关部门要按照国家电子政务网络信任体系建设的总体要求,建设相应的信任服务系统,同步使用国家电子政务内网和国家电子政务外网平台提供的信任服务设施,实现基于国家电子政务内网和国家电子政务外网的跨部门、跨区域业务应用。
(二)加强信息系统分级保护和等级保护。根据国家关于涉密信息系统分级保护和非涉密信息系统信息安全等级保护的规定,项目建设部门在电子政务项目的需求分析报告和建设方案中,应同步落实分级保护和等级保护的相关要求,形成与业务应用紧密结合、技术上安全可控的信息安全和保密解决方案。项目建成后试运行期间,项目建设部门应组织开展信息安全风险评估,具体要求按《关于加强国家电子政务工程建设项目信息安全风险评估工作的通知》(发改高技[2008]2071号)执行。涉密信息系统投入使用前应经保密行政管理部门审查批准。
(三)积极采用安全可控信息技术和产品。在项目建设中,从技术方案到招标采购,尤其是核心网络设备、基础软硬件产品、信息安全装备等关键技术和产品的采用,均应达到安全可控要求。项目软硬件产品的采用情况将作为项目验收的重要内容。
八、推动电子政务项目建设改革创新
(一)创新电子政务项目建设运维模式。项目建设部门应积极采用服务外包、项目代建等专业化和市场化方式,探索项目建设和运维的新机制、新模式,合理控制和降低建设与运维成本,提升专业化水平和服务质量,确保重要信息系统的安全可靠运行。
(二)推进新技术在电子政务项目中的应用。鼓励在电子政务项目中采用物联网、云计算、大数据、下一代互联网、绿色节能、模拟仿真等新技术,推动新技术在电子政务项目建设中的广泛应用,进一步提高政务信息化资源利用效率,深化业务应用,扩大服务范围,提升服务质量,为创新电子政务发展模式,提升电子政务效能积累经验。
(三)加强对《规划》实施的有效督促。项目审批部门要对《规划》实施的进展情况跟踪分析,并及时进行总结和评价。项目投入运行后,应组织专家或委托相关机构开展项目审计、监督和绩效评价。对未实现效能目标或未达到预期效果的,项目建设部门要限期整改。对拒不整改或整改后仍不符合要求的,有关部门可对其进行通报批评,并将有关情况和评价结果向国务院报告。项目实施情况和取得的成效,将作为“中国信息化成果评选”的重要参考。
(四)加强国家网络与信息安全基础设施建设管理。根据《规划》的部署,项目审批部门要会同国家网络与信息安全基础设施(以下简称“信息安全设施”)建设部门,按照设施共建、资源共享、业务协同的原则,加强对信息安全设施建设目标、思路、建设布局和系统框架的研究。按照“中央侧中央投资,地方侧地方投资,企业侧企业投资”的方式,组织中央和地方相关部门及相关企业,共同推动信息安全设施建设。信息安全设施的项目建设管理等有关要求,具体参照本意见执行。





国家发展改革委

2013年2月16日