我国社会转型期信用缺失的反思及对策/俞华权

作者:法律资料网 时间:2024-05-24 02:26:05   浏览:8253   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
我国社会转型期信用缺失的反思及对策

俞华权、滕聿江、史明钊


摘要:有史以来,人类与风险的对抗就从来没有中断过,可靠的信用制度正是确保人类社会健康运转的保障。建立在各自伦理基础上的信用制度,在传统中国和现代西方社会中均运行良好,但处在转型期的中国社会却出现了严重的信用危机。从中国传统伦理的角度对当前信用危机进行初步分析后发现,问题的根源在于商品经济的现实性和建立在“差序格局”上的伦理的传统性之间的脱节与摩擦。针对上述分析可以看出,解决信用危机的关键在于从市场主体、经济中介和政府等三个方面重构信用安全体制,弥和传统与现实的差距。
关键词:熟人社会;差序格局;中人;信用缺失;

“公共领域”与“市民社会”的概念可以说是“正宗”的舶来品,在我国的传统中是找不到其存在的痕迹的。黄宗智先生认为,这对概念被引进于中国时,已经预先根据西方的经验假定有国家与社会的二元对立,而这种对立是我国所不曾有过的。但是当前我们所追求的“法治”却正是西方在这种二元对立中逐渐演进而来的,也就是说,我们如果要真正实现这种意义上的法治目标,我们就需要进行一次痛苦的“裂变”,以形成法治成长的现实基础。⑴这个裂变的过程反映到现实中,就是社会的转型。
我国传统上形成的国家、社会紧密结合的一元制结构,有其特殊的历史发展背景。⑵这种社会结构的核心是中国特殊的“礼”,而非“法”。这样一种礼是上古时期便流传下来的社会传统,⑶她在中国大地上一直延续了几千年之久,其巨大的影响早已沉淀于人的意识之中。川岛武宜曾经说过,“如果在近代的经济及其法所存在的社会里,有与其历史性格不相同的伦理存在,那么,这种伦理对资本主义经济来讲就只能是障碍。”⑷这段话虽是针对资本主义社会而言,但其中的道理对我国当前信用问题的思考仍是有益的。
当前中国社会里,信用缺失成为一个上下瞩目的严重问题。⑸我们可以想一下,这个问题是老问题还是近来才出现的新问题?即在我国传统的封建社会里,信用缺失是否也是一个严重的社会问题呢?我想不是的。我们知道中国的三纲五常之一便是“信”,“言必行,行必果”是社会对人信用的常态要求,信用问题在传统中国社会中并不成为严重的问题。传统社会的信用之所以得以保障,实际上有两个比较重要的方面在起作用,一个是以礼为核心、以家族为社会单位的伦理性的熟人社会;另一个是传统的中人或保人制度。
传统中国社会的基本单位不是个人,而是家族。家族具有极强的社会功能,是一种伦理性的组织,是儒家三纲五常的直接承载者和监督者。如果一个人不讲信用,将受到其所属地方社会的严厉舆论谴责,这种谴责对其所属家族声誉的负面影响又是不可避免的。在一个重视伦常的熟人社会,这种负面影响将极有可能激起家人、族人的愤怒,从而从家族的角度对此人进行惩戒。这种惩戒无论是精神上、肉体上还是物质上,对个人而言都是严厉的。而作为从小就受到各方面有关三纲五常教育的个人,非常明白违背上述要求可能带来的严重后果。因此,个人对信用要求的遵守既可能是出于真心的接受,也可能是对两种利益权衡选择的结果。但不管如何,这种不利益的存在,对社会信用体系的正常运转实际上起到了一定的保障作用。
此外,作为特殊的熟人社会,中国传统社会形成了以“我”为中心,一层层向外扩展的“差序格局”。⑹这种社会里没有群、己的明确界限,因此也缺乏建立在此基础之上的普遍的道德。一切都要站在“己”的中心位置上去度量,道德的范围则可大可小。人们注重个人“关系”(具体的)、讲究“人情”。⑺这种对“关系”与“人情”的深厚依赖,导致中人制度的盛行。因为“无论哪一种类型的中人,其共同特点是为交易双方所认识和在一定程度上所信任,在绝大多数场合,中人本是交易双方社会关系网络中的一分子。”也就是说,“中人制度的建立包含了一种极其深刻的文化意蕴,它是这个社会的有机文化逻辑的显现。”⑻这种制度为在儒家传统社会中同陌生人的经济交往,提供了良好的解决办法。
“面子”、“人情关系”及特殊的中人制度的结合,使得传统的信用体系在陌生人的眼中具有了可信度和安全感。我们的这种信任,并非出自对契约的重视,而是因为对熟人社会中那套行为规则的熟悉,对作为中介人的中人的熟悉和信任。因为,通常“成功的交易一半靠中人的说辞和技巧,一半则基于其‘面子’。中人的‘面子’越大,交易成功的可能性也越大,反过来,中人的‘面子’对于订约双方都具有某种约束力,因此,其‘面子’越大,契约的稳定性也越强。”⑼所以在我们传统社会中,中人和双方都是熟人,中人除了促使交易的达成外,还具有担保双方履行的作用。在一方不履行或不适当履行的场合,中人将利用自身的一切手段促使矛盾的解决,并承担相应的后果,从而确保经济交往中的安全性和可预见性。
按照韦伯在《儒教与道德》中的观点,“在中国,由于儒家理论的作用,政治与经济组织形式的性质完全依赖于个人的关系,…中国所有的共同行为都受到纯粹个人的关系、尤其是亲缘关系的包围与制约。从经济观点看,这种人格主义无疑是对客观化的一种限制,同时也是对客观理性化的一种限制。一种主要在特殊主义的关系结构运作的法律有碍于客观化、普遍化和理性化法律的发展,而这意味着难以产生基于普遍化的法律而非个人关系的信用,也无法脱离个人关系去建筑各种经济合作组织。”⑽也就是说,这种伦理本身无法产生商品经济中平等人格主体这样一种伦理结果。
与此不同,西方商品经济的等价交换其自身就是一个伦理的过程,是对他人平等人格的承认与尊重。其伦理世界是以此为存在前提的。⑾这种伦理与这种经济及在此经济上衍生出来的解决矛盾、平衡社会的法律制度是互相融合,紧密相联的。所以,西方市场经济中形成的普适的而非个人关系的信用机制,在其自身基础上运转时就有其自恰性。因此,当中国经历各种近代革命,经济进入市场化,人口开始频繁流动,社会变迁加速时,由于难以适应新的社会现实,多年形成的乡土社会中的传统对社会秩序维持的效力便大打折扣,由此出现传统的三纲五常被废弃,家族功能急剧萎缩,熟人社会开始解体,交易中的特殊中人制度也逐渐衰退。当这些传统信用制度良好运转的保障机制解体后,我们的社会交往出现问题了。因为传统的“差序格局 ”形成的人在社会中的自我定位的心理意识,没有也不可能跟随着上述机制的解体而马上发生有利于新经济伦理建立的改变。再加上“差序格局 ”中没有普适的道德标准,不承认平等的主体人格的存在,结果导致主体在转型的社会中容易成为“利己主义者,却不能成为个人主义者”。⑿这种利己主义的普遍化表现在多个方面,如假冒伪劣商品的泛滥,赖帐现象的扩散,⒀司法中的执行难等。缺失了制度保障的转型社会在利己主义的驱使下,信用缺失的不断加剧也就成为一种必然。
按照费孝通先生的观点,“血缘是身份社会的基础,而地缘是契约社会的基础。契约是指陌生人中所作的约定。这里需要冷静的考虑,而不是感情。而这一切是现代社会的特性,正是乡土社会所缺乏的。”⒁而我国的市场经济正是在乡土社会的格局下,在传统伦理的基础上匆匆前进的,市场经济本身的伦理尚未建立及未深入渗透到国民的每一个部分。根据市场经济建立的法制同社会强大的习俗间存在着很大的差距。⒂也就是说,现在的转型期是一个两种伦理转换的过程。由于市场经济的伦理与传统伦理在转换中激烈的摩擦,导致社会中利己心的普遍膨胀,经济交往信任度的普遍降低。这就好比现实中的人突然进入虚拟化的网络空间,旧有的约束在瞬间消失,而虚拟空间的约束机制又尚未建立,则人们对网络的信任度就不可能很高。
当前中国这种信用缺失的势头必须被有效遏制,否则长期的信用低迷就可能在一定程度上导致社会经济的崩溃。但是,如何来遏制呢?我们发现,虽然各自产生的背景不同,但是毕竟两种伦理中都包含有对信用的高度要求,因此两种伦理在一定程度上的融合、沟通与转换是可能的。也就是说,我们可以利用两种伦理中的共性,实现传统的思想观念、习俗行为和社会结构的转变。这是我国经济良性发展的前提基础,必须在先进行。没有这种转变,新的秩序将很难正常运转,各种其他问题还会不断出现。
中国传统伦理中的信用更倾向于一种个人关系的“熟人信用”,交易很大程度上靠人情维持,交易有特殊的“信用中介”——中人的保护。而西方的伦理中的信用却更倾向于一种普适的“生人信用”,其特殊的“信用中介”是各种金融机构。由于人类理性的有限性、外在事物的不确定性和复杂性、交易成本的存在必然性,以及信息的不对称性,导致市场中存在着诸多不确定性,从而使市场成为孕育风险的温床。假如西方在对抗风险的技术方面没有突破,则不但海上冒险和远程贸易无法顺利进行,而且人类赖以生存的统一市场经济世界也不会形成。⒃为了对抗市场经济中所潜在的信用风险,西方对生人的信用度时常保持高度的警惕,使其发展出了一整套严密的预防及自我保护的机制。这种机制有各种形式的表现形式,如订约前对对方背景信息的充分了解,订约中对各种可能出现的情况及后果的预测及防范,订约后对对方履约行为及能力的密切关注,产生问题后积极的应对等等,完全是一种战战兢兢,如履薄冰的高度紧张状态。这些在合同法及相关的法律中都有非常鲜明的体现,因为合同法在很大程度上是这些要求在法律技术上的客观反映。各类客观有效、信用良好的金融机构和金融工具也是在这种警惕心的要求下发展壮大起来的。这种金融体系的最基本的功能就是在不确定性的环境中,通过对风险的时空配置达到经济资源的有效利用,⒃通过在动态中扮演中介角色,使分处不同时空的陌生人可以顺利高效地进行经济交往。
反观我国则极为不同。由于中人的特殊作用,双方对对方的不信任感没有西方体现的那么强烈。交易是在一种宽松和谐的氛围中进行的,互相的吹捧和在情感推动下过多的非理性行为代替了警觉与冷静的理智,因此事前的预防和安全措施以及复杂的金融体系无法得到发展。更何况只要中人还在,许多问题就很有可能得到解决,所以在心态上有一种懒散性和依赖性。这样一种心态在历经几千年的沿袭后,已经在意识中内化成了一种定势。而这种定势在中人制度衰退的今天,就会在很大程度上导致主体在经济交往中各种自我保护意识的缺失,从而表现出合同条款的粗糙化以及问题产生后的惊慌失措,结果往往是感性的将责任归罪于一方的不道德、不诚信,产生进一步的信任危机。
针对上述情况,解决这一问题可以从三方面入手。第一是将市场主体对中人的熟人信任感移转到金融机构上,充分利用金融机构这一市场经济中的“中人”,通过这种移转来确保主体对市场的信任并回避一定的风险,提高整个市场的信任度,从而推动主体积极的市场行为。
但现在的问题是,中国当前的金融机构同西方的金融机构不同,其本身的信用就存在问题。这些金融机构不是通过优胜劣汰的市场拼搏做大的,而是过去行政行为的产物。这些金融机构的运作思维和方式过于行政化、主观化,不符合市场的要求,不能很好地为整个市场的信用提升服务,因此对金融机构的重整势在必行。这是一个不可回避与退缩的问题。金融机构的运作与思维方式必须符合市场经济的客观要求,应当确保其行为上的客观性、自主性与营利性。在其信用度足以承载其他广大市场主体的市场行为时,上述的信任转移才是可行的,否则结果可能会更糟。
第二是广大的市场主体必须转变传统的观念,学会如何在日益陌生的社会中生存,即要学会主动地去预防各种风险的发生,制定各种安全保护措施,充分利用各种可能的资源,以“性本恶”为思考前提进行市场交往。不要自我麻痹,总是期待对方会有良好的信用。这种观念的转变是困难也是漫长的,但是在经济全球化日益强劲的现实面前,这一转变事关市场主体的生死存亡,无论如何都必须要努力做到。
第三是对于政府而言的,政府必须承担起一定的职责。传统由家族和舆论承担的部分责任,在转型时期失效后,政府应及时补位,以防止经济“承重墙”的倒塌。政府应当建立相应完备的全国统一的信用缺失备案制度及特定情形下强行“封市”的制度。即由政府管理部门对在管理活动中发现的、处理的,商业金融机构在商业活动中获取的以及纠纷解决机构如仲裁机构、法院等在解决纠纷中发现的、处理的各类不守信用或信用低下的市场主体的各类信用信息进行及时备案,并跟踪监督,同时将相关信息充分有效地披露,则既可以督促被监督主体遵守信用,又可以对其他主体提供预警信息,从而有利于整个市场信任度的有效提升。对于信用缺失或低下到一定程度的市场主体,政府应及时彻底地进行强制“封市”,即冻结其帐户,吊销执照,清算退市等。由此清除市场隐患,净化市场。
下载地址: 点击此处下载
             城乡公共服务均等化论纲

                 高军

[摘要] 经济的持续增长引发城乡差距式发展,统筹城乡发展成为当下理论和实践研究的热点,而实现城乡公共服务均等化对于促进城乡协调发展具有重要的推动效用。本文在明晰城乡公共服务均等化实质的基础上,通过叙述当前我国城乡公共服务发展的失衡现状,寻找和分析原因,继而为加快提升农村公共服务、真正实现城乡公共服务均等化建言献策。
[关键词] 城乡发展 公共服务 均等化
[作者简介] 高军(1972—),男,江苏淮安人,法学博士,江苏技术师范学院副教授,江苏华东律师事务所兼职律师,常州市法学会理事、副秘书长

改革开放三十年来,我国经济保持了高速增长的势头,取得了举世瞩目的成就,基本实现了由计划经济向社会主义市场经济体制的根本性转变。然而,经济高增长的背景下依旧有许多农民无法与城市居民共享经济发展成果,城乡差距式发展造成的城乡居民收入分配不公、经济社会发展失衡等问题日益凸显。为此,在统筹城乡发展中,深入研究我国城乡公共服务均等化,对实现城乡协调发展,促使广大农民共享改革发展成果有着重要意义,亦能够为全面建设小康社会奠定坚实的基础。
一、城乡公共服务均等化的实质
城乡公共服务均等化对于有着经济学研究历史的西方国家而言是一个旧词汇,但对改革开放三十年的中国而言仍是一个新鲜的词语,因此在论证、立项、制定和实施具有中国国情色彩的城乡公共服务体系时,有必要深入了解我国国情背景下城乡公共服务这一概念的具体内涵及外延,这样才能准确把握城乡公共服务均等化的实质,更好的统筹城乡经济社会发展。
(一)城乡公共服务均等化的界定
早在2008年10月,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中,对城乡公共服务均等化即作了全面、具体而细致的要求,“到2020年,农村改革发展的一项基本目标任务是:城乡基本公共服务均等化明显推进,农村文化进一步繁荣,农民基本文化权益得到更好落实,农村人人享有接受良好教育的机会,农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全,农村社会管理体系进一步完善。实现城乡基本公共服务均等化,逐步为农村居民提供基本的、大致均等的公共服务,让广大农民群众劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居,是现阶段广大农民群众的迫切要求,是统筹城乡发展,缩小城乡差距、贫富差距,促进社会和谐的重要举措。”这是党的决议对城乡公共服务均等化的具体描述,是我国相关建设的前提和依据,也是我们进行学术研究的基础。
从学理上定义,一般而言,城乡基本公共服务均等化就是指农民作为一国的平等公民,在财政待遇上,在享受政府提供的基本公共服务时应与城镇居民大体一致、大致等量。 这里的基本公共服务,就是指社会成员在一定经济社会生活条件下必需的、直接关系最基本人权的公共服务,也就是满足人的最低的、无差别需要(生理和安全需要的服务项目)。基本公共服务均等化内涵主要包括全体社会成员享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等,同时尊重社会成员的自由选择权。这样的基本公共服务均等化,一方面在承认不同地区、城乡、人群存在差别的前提下,政府能够在地区间、城乡间和个体间提供大致相等的基本公共服务产品。即保障所有公民均能享有一定标准之上的基本公共服务,其实质是强调“底线均等”;另一方面,公共服务均等化就是要求政府为所有的社会成员提供基础性质的、不同时期不同水平的公共服务产品。即确保已统一建立的公共服务制度在合理差别范围内能够为社会所容忍和允许,其实质亦在强调均等化并非绝对的、无差别的均等化,而是“相对的均等”和“有差别的均等”。
(二)城乡公共服务均等化的内涵
界定城乡公共服务均等化的内涵,应以“以人为本科学发展观”为指导思想,在界定的范围内实现社会公平与正义,其实质就是城乡居民在生存权方面实现均等化。学者认为,基本公共服务主要包括就业服务、基本住房、基本社会保障等“基本民生性服务”,基础教育、基础科技、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”,公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”,生产安全、消费安全社会安全、国防安全等“公共安全性服务”,法律规范、产权保护、政策制度等“一般性公共服务”五方面内容。 不过针对党的十二五规划,考虑到目前的现状,笔者认为,城乡公共服务均等化的范围应当主要包括以下三个方面:
1、就业服务与社会保障等基本民生性服务。人权包含生存权与发展权,其中生存权是最基本的人权,作为享有公民权的社会共同体的一员,每个社会成员均应当享有大致同等水平的生存保障,虽然追求良好的生存条件需要每位共同体成员自身的不断努力与创造,但对于那些身处偏远地区、生活条件艰苦的社会群体以及社会上的弱势群体,由于其自身方面先天的或社会的条件限制,这就需要国家、政府乃至整个社会给予其帮助,尤其是现代社会中作为社会契约产物的政府有义务去保障他们的基本生存,积极采取各方面的措施,努力实现所有社会成员生存待遇上的基本均等。
2、义务教育、公共卫生和基本医疗等城乡公共事业性服务。公共事业是指以社会发展和进步为前提,以实现公众整体利益为目的,直接提供公共产品和公共服务或协调各个方面利益关系的事业。 相对于基本的生存服务,公共事业服务处于更高的一个层次,人们在获得生存的基础上进一步要求改变生存条件,需要得到良好的教育与医疗卫生保健,提高自身素质,改善生活质量,为自身的发展创造良好的条件。
3、水电、道路设施等城乡公益性基础设施服务。这些公益性基础设施不仅关系着城乡全体居民的生存、生活与生产活动,还与他们所处地区的经济发展与生活环境的改善有着紧密的关系。但在公益性基础设施方面,目前我国城乡公共服务的差距尤为明显,城市居民享受着较为优越的设施服务,而农村居民待遇较差、乃至几乎无法享受,农村经济的发展也常因水电紧缺、道路不通等问题受到制约。
二、城乡公共服务均等化的现状分析
改革开放以来,我国政府历来注重行政职能的转变,公共服务意识和供给公共产品的责任意识显著提升,服务能力也在不断增强,村村通等政府民生工程的总量在不断增加、质量在不断提高。同时各级政府越来越重视基本公共服务的分配公平问题,努力推进基本公共服务均等化并取得显著成就,比如城乡基本养老、基本医疗保障制度实现全覆盖,提高并稳定城乡三项基本医疗保险参保率,政策范围内的医保基金支付水平提高到70%以上。 不过,尽管我国近些年来在基本公共服务均等化方面实现了跨越发展,取得了一些成绩和良好的社会效果,却仍与我国十二五规划的战略目标存在较大差距,距离全国范围内基本公共服务均等化的真正实现还有部分问题亟需关注和解决,这样能够为将来进一步完善我国城乡公共服务体系提供可靠的现实依据。
(一)我国城乡公共服务的失衡现状
近年来,中央政府加大了对农村公共服务的资金和人员投入力度,但由于历史的、体制性的原因,当前我国城乡公共服务已呈现出明显的马太效应,城市与农村的公共服务水平差距日益显著,所谓的“城市越来越像欧洲,农村越来越像非洲”是这种现状真实的写照。
1、社会保障体系的非均等化。当前,中国城市社会保障体系的基本法律制度已基本建成,几经改革,日臻完善。然而与此相比,我国农村社会保障体系的建设才刚刚起步,许多地区仍处于建设盲区地带。目前农村社会保障体系仅包括农村养老、新型合作医疗的社会保险制度以及以五保户、特困户为主的基本生活救助的社会救济制度,很明显这样的社会保障覆盖范围偏窄,水平偏低,但与之形成鲜明对照的是,目前我国城镇已基本建立起以养老、医疗、失业、工伤、生育等五大社会保险为主体的社会保障体系,并在逐步进行完善发展和资源整合。处于起步阶段的农村社会保障水平显然远低于城市居民,例如经济较为发达的广东省,在基本养老保险方面,城镇参加职工基本养老保险的人数占城镇总人口的一半以上,而全省参加农村养老保险的人数占农村总人口的比重不足一成;在基本医疗保险方面,城镇职工基本医疗保险人均资金为1734.8元,而新型农村合作医疗保险人均资金却只有75.4元,仅为城镇职工的1/23;在最低生活保障方面,城乡差异也非常明显,农村最低保障补助水平不到城市的40%。
2、城乡教育资源分布的非均等化。农村教育仍然是我国教育事业最薄弱的环节,长期以来,城镇仍然是国家财政教育经费支出的重点投入对象,农村教育经费支出严重不足,无论在硬件设施还是师资力量方面,城镇均远优越于农村。同时在城镇,农民工子女和城镇子女的教育资源分配问题日益凸显。例如,西安市农村教师研究生学历仅占全部教师研究生总数的8.9%;本科学历占7.56%;专科学历占63.74%;高中学历占81.67%,高中以下学历占94.79%,农村师资学历普遍偏低。 一方面是农村义务教育阶段的软件缺失,另一方面就是农村义务教育学校的办学条件仍然较差,相当一部分农村贫困地区和民族地区、边疆地区学校的校舍、教学设施、仪器设备达不到国家规定的基本标准,尤其是农村学童午餐状况就在2011年引起了社会各界的广泛关注。除此之外,农村居民非义务阶段教育的经济负担也是比较重的,因穷辍学时有发生。以高中教育为例,国务院发展研究中心根据对53个国家的公立普通高中学费情况分析,结果显示只有7个国家收费,我国年均学费1139元,是7个国家中收费最高的。 农村教育的教学场所、师资队伍等普遍紧张,不能满足新型农民和促进农村劳动力转移的需要,农村教育资源不但投入不足又流失严重,又加剧了城乡教育发展的现实差距。
3、基本医疗卫生服务的非均等化。我国医疗卫生事业的发展现已形成高水平、低覆盖的局面,医疗卫生硬件资源的配置分布过于集中,卫生服务的供给严重不均衡,先进的技术和设备、优秀的医疗卫生人才大多集中于城市医院,农村、小城镇的卫生服务仍十分落后,形势也十分严峻。以新疆为例,2006年全国开始强调公共卫生的公益性改革后,我国重新恢复或强化农村乡镇卫生院、村卫生室以及各类卫生人员的卫生服务功能,导致农村的卫生机构与卫生人员数量都快速增加,新疆各级政府也借用西部大开发的优惠政策加强了城市公共服务供给,以期改善投资形象。但通过2010年新疆城乡基本医疗卫生服务均等化评估的结果来看,从2000年起,无论万人护士数、万人病床数还是万人医生数,城市都远远高于农村,最高年份近乎3倍。 如果考虑到医生、护士的素质以及病床使用率等情况,新疆城乡卫生医疗基本公共服务的差距显然会更大。除却医疗卫生条件的失衡现状,城乡医疗卫生制度的差距也不容乐观。我国现行城乡医疗保险制度包括三个组成部分,即城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险。城镇医疗可谓起步早、改革稳、筹资多,待遇好。相反,新型农村合作医疗制度的试行,虽然在供需方面弥补了农村公共医疗卫生供给严重不足的现状,一定程度上缓解了农村医疗卫生不断增长的需求,但现有制度存在的诸如费用报销比例低、小病医疗缺失等问题,尚不能从根本解决农民因病致贫、因病返贫的现实情况,更无法缩小前述城乡医疗卫生服务非均等化的失衡现象。
4、城乡基础设施建设的非均等化。由于政府公共产品供给制度改革的滞后,导致我国城乡间水、电、路、通信等公共基础设施的供给存在较大差别。近年来,政府和市场将大量的资金投向了城市基础设施建设,而农村基础设施建设却因资金匮乏进展缓慢乃至停滞。随着政府逐渐开始注重民生工程的建设,农村的基础设施的确有了明显改善,但较之城市日渐完备的公共设施,两者差距还是在拉大。比如重庆市的基础设施服务均等化程度评价显示,7年间重庆市城乡基础设施均等化水平基本呈现U型发展趋势,在经历了2006年的极低点后在2007~2008年有所回升,但均等化水平较低:一是城市交通和固定资产投资水平持续增长,而农村基础设施底子薄、后劲不足,提升困难;二是城市基本交通里程7年间翻了近一番,但农村交通里程数增长不足30%;三是城市居民供水问题已得到有效解决,但农村仍有335万人没有解决基本饮水问题。 由此可见,城乡基础设施建设水平的差距仍在不断拉大,农村基础设施建设速度和步伐依旧缓慢而艰难。
(二)我国城乡公共服务失衡现状的原因分析
总体而言,城乡公共服务非均等化现象的出现,主要有三个层面的原因:宏观层面是由于城乡二元经济结构发展的失衡,导致农村公共服务供给制度滞后于城市;中观层面是由于公共财政制度不完善的制度缺陷,农村公共服务建设缺少足够的财政资金支持;微观层面则是农村公共服务“自上而下”的供给决策机制,造成农民难以有效表达其实际需求,无法形成有效的沟通和反馈。同时,供给渠道单一、投资资金使用分散等问题也制约着农村公共服务的供给绩效。
1、城乡二元经济结构是导致城乡公共服务失衡的根源
基于特殊的历史原因,新中国成立初期选择了计划经济体制,以及农村支持城市,农业支持重工业的经济发展战略,最终形成了城乡对立的二元结构发展模式。在此基础上,公共服务的提供也采用了城乡有别的模式。
其一,城乡户籍制度是造成城乡二元公共服务体系现状的内因。通过户籍制度将现有公民人为的分割为城市户口和农村户口,不同的户口则代表着不同的身份地位和不同的福利待遇。城市居民的公共服务历来由政府供应,1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》,明确规定“城市国营企业职工享有病伤后的公费医疗、公费休养与疗养、职工退休后的养老金、女职工的产假及独子保健、职工伤残后的救济金以及职工的丧葬、抚恤等各种劳保待遇;职工供养的直系亲属还可享受半公费医疗及死亡时的丧葬补助等”,从此开始城乡居民在基本社会保障上处于“水火两重天”的境遇。虽然中华人民共和国宪法明文宣示了公民的平等权,但城乡二元结构极大地限制了农民群体平等地享有国家公共资源的权利。
其二,制度的“路径依赖”导致城乡公共服务的马太效应。诺贝尔经济学奖获得者诺斯教授曾指出,一种制度一旦形成并稳定,即具有“路径依赖”效应,难以在制度内实现突破。事实上,计划经济时代所形成的城乡二元结构,已完全不能适应社会主义市场经济发展的要求,构成了身份歧视,必须予以革除,这已成为共识,近年来各地政府也采取了一定的改革举措,但这些举措也仅仅限于局部细微的突破,而未能打破体制的框架。我国城乡二元公共服务体系的差别供给,直接导致农村基础设施滞后、人口素质技能偏低,严重制约了农村经济的发展,而地区经济的发展水平又直接关系着基层政府对农村基本公共服务的投入,循环往复,导致城乡差距从各个方面日益扩大加深,马太效应的出现反而强化了二元结构的长期性。
2、城乡公共服务均等化缺乏应有的财政保障
常言“巧妇难为无米之炊”,城乡公共服务的建设和均衡发展更是需要强有力的、完善的财政制度作为资金保障,尤其是对于发展缓慢的农村公共服务建设而言更是如此。而如前所述,我国各地农村基本公共服务反映在客观数据上的医疗卫生、社会保障和基础设施等问题,多是源于建设资金的匮乏。主要原因就是我国的分税制财政体制虽强化了中央政府的宏观调控能力,但弱化了地方政府尤其是市、县两级政府的财政能力,直接导致县域尤其是广大农村地区基本公共服务财政资金投入不足。 不仅地方政府用于公共服务建设的资金不足,而且在城乡公共服务供给中,政府又将有限公共资源的绝大部分投向了城市,城市居民所享有的劳动就业、社会保障、义务教育、医疗卫生以及基础设施等公共服务全部纳入公共财政保障范围,可以说政府是城市公共服务的供给主体。如此下去,政府对农村公共服务供给投入甚少,在大多数公共服务供给中政府仅仅成为名义主体,农民所需的公共服务大都由农民负担,实际上可以说农民自己承担了大部分公共服务供给主体的责任。特别是乡镇一级财政紧缺、农村经济发展水平偏低等因素,导致农村公共服务的供给仅能维持在较低水平,目前的财政体制决定了城乡公共服务均等化建设的资金供给与财力需求之间不可避免地存在着较大缺口。而与此同时,我国有关专项转移支付、政府资金预算等财政制度的不完善,也在一定程度上造成了部门分配利益的交叉,引发专项转移支付项目设置重复以及擅自弥补财政预算赤字等现象,最终造成大量的专项转移支付资金落实不到位、不及时,非但没有起到均衡城乡基本公共服务的作用,反而加剧了城乡基本公共服务的失衡。
3、农村公共服务决策机制难以反映农民的实际需求
传统计划经济体制的背景下,受“万能政府”、“政府父爱主义”思想的支配,农村的实际需求被忽视,农民真实意愿的表达途径明显受阻。 公共服务决策权缺失,农业和农村活动是根据自上而下的计划安排进行,大部分公共服务也是根据计划建立起来的,农民并不是公共服务政策制定的直接参与者。 村民自治法律制度的颁布实施,从法律上保证了农民有权充分表达对公共服务的需求,但事实上我国农村公共服务自上而下的决策机制仍未改变。本身就不充足的财政专项资金即便落实到位,也无法根据农民意愿和呼声处理最需要解决的公共服务矛盾。此外,由于农民参与政治的具体组织形式和渠道的不畅通,加之农民权利意识相对薄弱,导致农民参政能力弱化,农民仅仅是“被代表的”, 在现行的体制中缺乏有力的代言人,难以反映其诉求,最终演变成为只是公共服务建设的被动接受者。
三、提升我国城乡公共服务均等化的对策建议
诚如前述,在我国,城乡之间公共服务的质量与水平存在巨大的差距,这已然是不争的事实。十二五规划中将缩小城乡差距,构建均等化的城乡公共服务作为一项重要的既定目标,表明政府也急于改变当前城乡差距过大的失衡现状。从公平正义和制度建设的角度看,缓解和缩小城乡差距重在通过缩小城乡基本公共服务差距以缩小发展机会和发展能力的差距,这是新阶段统筹城乡发展的一个重大课题。 为此,笔者针对上述造成我国城乡公共服务发展失衡现状的原因,提出以下四方面建议:
(一)打破城乡二元结构,建立城乡统一的公共服务分配制度
城乡二元结构是导致城乡公共服务严重失衡的根源。我国的城乡二元经济结构固然源于经济的自然发展,但政府的城市偏向、城乡隔离制度更是催化剂和放大器。 只有切实改变了城乡二元经济发展结构,有效推进城镇一体化建设、实行农业产业化,发展现代农业,兴办农村工业,做到真正的工业反哺农业、城市支持农村,才能够通过城乡经济一体化夯实城乡基本公共服务均等化的经济基础。因此,要彻底打破城乡二元结构,尽快消除对农民带有歧视色彩的制度障碍和政策限制,让农民公平、公正地享有普遍的国民待遇,释放新时代农村的生产力,提高农民的积极性。可以说,不从根本上解决城乡分割的户籍制度,城乡二元的基本公共服务均等化改革也不可能有实质性的突破。
具体而言,就是要遵循“广覆盖、低水平、兼顾公平与效率”的基本原则,不断扩大公共服务的覆盖范围,统筹发展,缩小城乡差距:(1)逐步建立和完善城乡接轨的农村社会保障体系,完善城乡社会救助体系,优化基本养老保险制度、基本医疗保险制度和企业职工失业保险制度。(2)建立城乡统一的义务教育体制,整合城乡教育资源,进一步推动城乡义务教育均衡发展。其中,尤其要注重保护农民工子女平等接受义务教育的权利,保障农民工子女接受与城市居民子女大致同水平的义务教育服务。(3)协调城乡公共医疗卫生事业的发展,大力发展农村医疗服务,在现行农村合作医疗保险的基础上深入推进农村医疗保险,从根本上解决农村看病难、看病贵的问题。(4)整合城乡基础设施资源,优化资源配置,凸出重点建设工程,着力改善农村地区的生产生活条件,提升农民的精神面貌。同时要将农村基础设施建设纳入城市发展的中长期规划中,合理布局,并将基建资金和人力向农村延伸与倾斜。
(二)积极落实财政支农政策,优化基层公共资源配置
城乡公共服务均等化视角的地方公共财政体制改革研究的目的,主要是为处在经济体制转轨和“二元社会”转型历史条件下的中国地方财政体制改革构建理论框架,为构建城乡一体的公共服务体系探索适当的实现手段和实现方式,设计建立完善的地方公共财政体系的主要方面和改革路径以形成城乡公共服务均等化的供给机制和经费保障机制。 无论在城镇还是在乡村,政府始终作为公共服务产品的主要提供者,具有不可推卸的职能责任。而在城乡公共服务非均等化的今天,就需要政府建立健全财政对农村公共服务资金投入的稳定增长机制,提高农村公共服务财政支出的总量和比重,在建立惠及亿万农民的公共财政制度的同时,不断加强中央和地方对农村公共服务的重视程度和投入力度。
在提升中央与地方政府公共服务供给财力的同时,还要推进乡镇财政管理体制改革,进一步完善乡镇财政职能,加强乡镇财政管理,提升乡镇一级财政保障农村公共服务建设的自身能力。在此基础上,按照财权、事权相对称的原则,深化财政体制改革,调整中央与地方政府之间的财权分配格局,增大地方财政自主权,健全政府公共服务绩效管理和评估体系,形成科学的公共服务分工和问责机制。
(三)构建和拓宽城乡公共服务的供给渠道
提供公共产品是政府的最基本和重要的职能之一,但这并不意味着政府是社会中所有公共服务的唯一提供者。单纯依靠政府,难以稳定、持续地保障城乡公共服务的供给,更难以平衡城乡公共服务。因此,为了更好的贯彻城市支持农村、工业反哺农业的政策,保持城乡公共服务的均等化供给,应当拓宽思路,在以政府为主导的情况下,充分发挥市场机制的作用和优势,积极调动全社会的力量,建立农村公共产品供给“多中心”参与的格局,寻找到政府与市场、社会组织在农村公共服务领域内的平衡点。除了政府发挥职能作用,首先就是市场介入,走诱致性制度变迁之路,督促政府必须走强制性制度与诱致性制度变迁相结合之路,充分发挥市场优势,分阶段、分步骤、分区域逐步实现基本公共服务均等化。 比如政府应放手并支持各种市场力量在创新、推广成功经验、适应迅速变化和完成复杂的技术性任务层面发挥更大的作用,允许和鼓励民营企业、民间资本、外资作为公共产品的生产者和服务者,通过引入竞争提高公共服务的质量,降低公共产品的管理成本,进一步提升公共服务的专业化水平和运作效率。值得一提的是还应发挥非政府组织或社会团体参与公共产品生产和服务的力量,鼓励民间团体积极行动,自愿的投入到农村公共服务项目的实施和管理,特别是涉及医疗卫生、基础设施建设等方面可以充分调动社会的公益热情,既减少地方政府的资金困难,又提高了农村公共服务的效率。
(四)建立农民自身对农村公共服务的需求表达制度
农民是村级公共服务和社会管理实践的参与者和受益者,以农民的公共服务需求为出发点和落脚点是推进村级公共服务和社会管理的根本目的。 也就是说农民是农村公共服务需求的主体,只有农民自身才是对农村公共服务供给状况优劣的最终评价者。目前,现实状况是我国农村公共服务自上而下的决策机制仍未改变,无法根据农民意愿和呼声处理最需要解决的公共服务矛盾。因此,应当相信农民是“理性人”,有能力处理好自己的事务,尊重农民的自主选择权、表达权,逐步实现农村公共服务供给的决策机制从“自上而下”向“自下而上”的转变。这要求,一方面,必须扎实推进农村基层民主法制,充分实行村基层的村民自治,建立村民民主投票的公共服务供给决策机制,最后由全体农民或村小组对农村公共服务的具体建设项目进行表决,切实反映农民的需求信息,提升农村公共服务供给决策的效率与质量。另一方面,积极发挥各类农村合作社、协会等非政府组织的凝聚作用,提高农民的组织化程度,促使农民能够真实表达意愿,维护农民享受农村基本公共服务的合理权益。

酒泉市人民政府关于印发酒泉市企业国有资产监管工作指导监督实施暂行办法的通知

甘肃省酒泉市人民政府


酒泉市人民政府关于印发酒泉市企业国有资产监管工作指导监督实施暂行办法的通知

酒政发〔2007〕153号
 

各县(市、区)人民政府,市政府各部门:
  《酒泉市企业国有资产监管工作指导监督实施暂行办法》已经市政府讨论通过,现印发你们,请认真贯彻执行。

                              二○○七年十月十五日  



              酒泉市企业国有资产监管工作指导监督实施暂行办法

  为规范和加强我市企业国有资产监管工作的指导和监督,保障我市企业国有资产监管工作规范有序进行,根据国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院第378号令)和国务院国资委《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》等法律、行政法规,制定本办法。
  第一条 酒泉市政府国资委根据法律、行政法规和市政府授权,依照本办法,对各县(市、区)企业国有资产监管工作进行指导和监督。
  第二条 酒泉市政府国资委对各县(市、区)企业国有资产监管工作进行指导和监督遵循下列原则:
  (一)坚持国有资产属于国家所有,维护国家整体利益;
  (二)履行出资人职责,尊重各县(市、区)国有资产监管机构出资人代表权益,鼓励各县(市、区)国资监管机构积极探索国有资产监管和运营的有效形式;
  (三)坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开,依法履行指导和监督职能,完善指导和监督方式;
  (四)坚持国有资产管理体制改革和国有企业改革的正确方向,维护国有资产安全,防止国有资产流失,实现国有资产保值增值。
  第三条 酒泉市政府国资委依法对下列各县(市、区)企业国有资产监管工作进行指导、监督:
  (一)企业国有资产管理体制改革;
  (二)国有经济布局和结构调整;
  (三)履行资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人职责;
  (四)规范国有企业改制、企业国有产权转让以及上市公司国有股权管理;
  (五)企业国有资产产权界定、产权登记、资产评估监督、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理;
  (六)国有企业财务、绩效考核、审计、职工民主监督等内部制度建设;
  (七)企业国有资产监管法制建设;
  (八)其他需要指导和监督的事项。
  第四条 酒泉市政府国资委应当加强对各县(市、区)企业国有资产监管工作的调查研究,适时组织工作交流和培训,总结推广企业国有资产监管经验,解释企业国有资产监管工作中的有关问题,提出工作指导建议。
  第五条 各县(市、区)企业国有资产监管机构制定的企业国有资产监管、国有企业改制、国有经济布局结构调整等方面的规范性文件,应当自公布之日起15日内抄报酒泉市政府国资委。
  第六条 酒泉市政府国资委对各县(市、区)国资监管机构贯彻实施国有资产监管政策法规的具体情况进行监督检查,及时督查纠正国有资产监管中的违法违规行为。特别要对各县(市、区)规范国有企业改制和企业国有产权转让等事宜加强监督检查。
  第七条 酒泉市政府国资委对举报各县(市、区)国有企业违规进行改制、国有产权转让等致使国有资产流失的案件,应当督促各县(市、区)国资监管机构调查处理。各县(市、区)国资监管机构应当认真调查处理,并将处理结果及时上报酒泉市政府国资委。
  第八条 各县(市、区)国资监管机构应当以报告或者统计报表等形式将履行出资人职责的企业名单、本地企业汇总年度国有资产统计报告、所出资企业汇总月度财务快报及年度财务报告、企业国有产权信息季报以及其他重大事项及时上报酒泉市政府国资委。
  第九条 酒泉市政府国资委指导和监督各县(市、区)企业国有资产监管工作,应当严格依照企业国有资产监管法律、行政法规及规章、制度规定的有关工作程序进行。
  第十条 酒泉市政府国资委对各县(市、区)企业国有资产监管工作进行指导和监督,应当充分征求各县(市、区)企业国资监管机构的意见和建议,积极指导协调各县(市、区)企业国资监管机构依法履行职责。
  各县(市、区)国资监管机构应当严格遵守企业国有资产监管法律、行政法规及规章、制度,依法接受并配合酒泉市政府国资委的指导和监督。
  第十一条 酒泉市政府国资委相关责任人员违反本办法规定的,酒泉市政府国资委应当责令其改正;情节严重的,依法给予行政处分。
  第十二条 各县(市、区)政府国资监管机构违反有关法律、行政法规及本办法规定的,酒泉市政府国资委应当依法责令其改正;情节严重的,予以通报批评,并向当地政府通报有关情况,依法提出处理建议。
  第十三条 本办法由酒泉市政府国资委负责解释。
  第十四条 本办法自发布之日起施行。